开源节流 谋求双赢――访姜堰市国土资源局局长吴子玉

　　“在土地资源对经济发展拉动力度不断加大的形势下，保红线与保发展看似一对矛盾，其实不然，只要我们立足岗位，履好职、尽好责，积极参与调控，大力开源节流，就能够化解矛盾，拓展空间，实现双赢。”江苏省姜堰市国土资源局局长吴子玉直言。

　　近年来，姜堰市国土资源局坚持从经济社会发展大局出发，一手抓开源节流，一手抓监管服务，认真落实“双保行动”，促进了全市经济社会健康快速发展。吴子玉说，近年来，国土资源局坚守耕地红线，严控建设用地规模，对违反土地利用总体规划的非农建设用地一律不予报批；落实耕地保护责任，每年与各镇区签订目标责任书，并向社会各界公布，年度考核实行“一票否决”。与此同时，将基本农田保护纳入市、镇、村、组四级执法监察网络，实行全民监督，并请市公安局在国土资源局设立驻国土公安办公室，全程参与土地执法监察工作，及时查处土地违法违规行为，共立案查处各类土地违法案件149起，制止非法用地1070亩。

　　为确保项目建设顺利进行，国土资源局将全市22个重点建设项目和民生项目落实到人，对一些高科技项目、环保项目，以基准地价的70%让利于企业。为缓解用地紧张，一方面完善土地利用规划，优化用地布局，加大土地整理复垦力度，另一方面坚持清理闲置土地，提高用地效率，规范出让程序，建设用地空间得到拓展。

　　吴子玉告诉我们，日前，江苏省姜堰市国土资源局专题约谈5个用地不太规范的镇负责人，当面指出违规用地事实，依法阐明问题的严重性，并逐一签订了限期整改承诺书。

　　吴子玉给我们算了一笔账，姜堰这几年累计实施耕地占补平衡项目134个，新增耕地面积7033亩；否定了32个不符合土地利用总体规划和国家产业政策的项目申请；对12个注册资本、投资强度、容积率不达标的项目进行核减，核减用地面积644亩。

　　“数据显示，保红线与保发展两项工作一起抓，不仅没有制约发展，反而促进了有效发展，赢得了经济效益与社会效益双赢。”吴子玉满脸自豪。

　　宿迁市宿城区：落实双保要求 破解两难课题

　　土地是民生之本，发展之基，财富之母。近年来，面对复杂和急剧变化的宏观环境，宿迁市宿城区认真贯彻落实国家“保发展、保红线”双保行动要求，把握保障科学发展与保护耕地的平衡点，落实更新措施，探索更优途径，有效破解“两难”课题，有力的促进和保障了宿城经济社会的又好又快发展。近年来，该局被命名为“江苏省文明行业”，被省国土资源厅表彰为“全省基本农田保护‘争先达标’工作先进集体”、“全省土地信访工作先进集体”、“全省国土资源系统推进依法行政工作先进集体”；连续两年被区委区政府表彰为综合工作目标管理先进单位；今年被区委组织部授予党建示范点。

　　一、宿城区“保发展，保红线”的主要做法

　　（一）紧紧围绕经济发展中心，全力保障重点项目用地需求。围绕经济发展大局，不断优化服务举措，全面落实服务帮办制度，建立重大项目审批“绿色通道”，确保重点项目依法及时用地。近两年来，全区依法征转用土地13个批次3510.6亩，供应土地64宗4518.9亩，有力保障了恒力工业园、南京树人国际学校、江苏丰艺公司、德力化纤、鼎峰重钢等重点项目的用地需求。加大土地公开出让力度，两年来全区共挂牌出让工业用地32宗2124亩，合同出让金2.12亿元；挂牌成交经营性土地24宗621亩，合同土地出让金3.06亿元。为全区工业化、城市化建设提供有力的用地保障和资金支撑。

　　（二）严格落实耕地保护制度，确保全区耕地和基本农田红线不动摇。落实最严格的耕地保护制度。建立完善耕地保护共同责任机制。区政府出台了《宿城区耕地保护目标责任考核办法》，层层签订了目标责任状，切实将耕地保护工作纳入政府工作目标考核，有效落实政府共同责任。严格落实耕地占补平衡制度。加大土地复垦开发整理力度，近两年来全区实施耕地占补平衡项目63个，新增耕地2813亩，连续十年实现耕地占补平衡。突出抓好基本农田保护工作，积极开展基本农田保护“争先达标”活动，建立完善了基本农田保护八项制度，层层签订责任书2万余份，设立保护牌36块，切实将保护面积、地块落实到农户，将责任落实到乡（镇）、村组。全区建立基本农田保护区15个，落实保护面积55.47万亩，保护率达84.6%。

　　（三）全面推进节约集约用地，有效破解全区土地供应难题。始终把推进节约集约用地作为破解用地难题的最有效措施。一是大力开展城乡建设用地增减挂钩工作。对偏远村庄、废弃校舍等农村集体建设用地全面实施复垦整理，有效增加耕地面积，补充建设用地计划指标。两年来，全区共实施土地增减挂钩项目33个，新增耕地1952.2亩，补充挂钩周转指标1952.2亩，为新农村和工业化、城市化建设提供了有力的用地载体。二是积极争取土地点供指标。加大对重大项目的包装力度，积极协调，全力争取省国土资源厅土地点供指标，先后为恒力工业园、江苏丰艺、箭鹿集团等大项目争取点供指标776亩。三是加大存量闲置土地的清理盘活力度。去年以来全区盘活存量土地近3000亩，不仅解决了部分招商引资项目的用地难题，也进一步提升了开发区和园区土地节约集约利用水平。

　　（四）加大土地执法监察力度，全面规范全区土地利用管理秩序。坚持依法行政，严格执法，努力规范全区用地秩序。今年以来先后建立了执法巡查，违法用地报告，执法考核，“双函告知”，以及与公安、检察、纪检、城管等部门的联合执法机制，形成了有效预防和打击违法用地的制度体系。以规范工业集中区用地秩序为重点，大力整治和查处违法违规用地行为。去年开始，在全区开展了非法圈占土地集中整治工作，目前清理非法圈占土地9宗，拆除围墙1700多米，复耕土地120余亩。与城管部门配合，大力开展违法用地和违法建设“两违”专项行动工作，及时制止违法用地9宗，责令自行拆除违法用地4宗38亩。同时以开展土地执法模范创建活动为抓手，全面规范全区土地利用秩序。通过创建，宿城区被授予“2008年度江苏省土地执法模范创建工作先进区（市、县）”，所辖的洋北、陈集两个镇被市政府授予“2008年土地执法模范乡镇”。

　　（五）加强地籍基础业务建设，全面提升国土资源基础管理水平。以打造“数字国土”为目标，全面加强地籍基础业务建设。全面开展了第二次土地调查工作，目前已完成外业测量调查和数据库建设工作，该项工作完成后，将为全区土地管理工作提供重要的数据保障。扎实推进土地利用总体规划修编工作。在对全区经济社会发展、土地资源现状进行认真调研、分析的基础上，编制完成了区规划修编大纲。加强土地权属管理，按照“对内以图管地，对外以证管地”的要求，认真做好土地登记发证工作，去年以来共发放土地使用证7000余本。

　　二、破解两难课题的对策建议

　　当前宿城区正处于“保增长、促发展”的关键阶段，经济发展对土地资源的需求非常迫切，土地需求与供给的矛盾将更加突出。作为国土资源部门，必须要立足实际，积极探索建立保障科学发展新机制，有效破解保护资源与保障发展的“两难”课题，努力实现宿城经济社会的全面、协调可持续发展。

　　（一）坚守耕地红线不动摇，确保耕地和基本农田面积不减少、质量不降低。保护耕地是我国的一项基本国策，事关国家的粮食安全，事关国家的长治久安。温家宝总理在今年的政府工作报告中强调，坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护。因此要高度认识耕地保护工作的极端重要性。严格落实耕地“占一补一”政策，大力开展土地复垦开发整理，确保实现全区耕地占补平衡有余。突出保护基本农田，完善基本农田保护制度，严格执行基本农田保护“五不准”规定，确保全区基本农田保护面积不减少，质量不降低。严格落实耕地保护责任制度，将耕地保有量和基本农田考核指标执行情况作为政府主要负责人业绩考核的重要内容，切实落实好政府保护耕地的共同责任。

　　（二）加强土地利用总体规划管理，充分发挥土地利用总体规划的龙头作用。土地利用总体规划是国家调控土地利用的重要手段，具有很强的法律性和权威性，规划是否科学合理将在一定时期内决定地方经济能否健康、持续发展。针对当前全区经济发展实际，认真开展新一轮土地利用总体规划修编调研，合理确定耕地保有量和基本农田保护区面积，与城镇和村镇规划相衔接，进一步优化城乡用地布局，为工业化、城市化、以及新农村建设留足用地空间。严格土地利用总体规划实施，减少和限制规划的局部修改，杜绝规划跟着项目走，确须修改规划的，应在科学论证的基础上，严格按照法定程序进行修改。加强项目用地规划预审，项目用地报批前，对项目选址是否符合土地利用总体规划进行严格审查，不符合规划的，计划部门不得批准立项，规划部门不得划红线规划，切实从源头预防违法用地的发生。

　　（三）严格执行土地利用年度计划，有效控制新增建设用地。坚持“区别对待，有保有压”的原则，把有限的用地指标用在刀刃上。用地计划向产业结构调整、布局优化的新型工业化项目、生态城市建设和民生建设项目、现代服务业项目倾斜。对投资大、占地少、前景好、污染小的项目优先落实用地；对不符合国家产业政策、建设发展规划和市场准入标准的项目，以及列入国家《限制供地目录》、《禁止供地目录》的项目坚决亮“红灯”，严格限制土地供应。对符合条件的用地项目，积极争取点供，为重点项目建设提供有力用地支撑。转变招商引资理念，把招商引资的重点转到技术含量高、环境污染小、资源消耗少、产品附加值大的项目上来，使有限的土地资源发挥最大效益，实现科学发展和集约用地的良性循环。

　　（四）充分盘活利用存量闲置土地，拓宽经济发展用地空间。把盘活存量作为效缓解用地压力，破解用地难题的最有效途径。一是扎实开展土地“三清”工作。大力清理开发区和工业园区内低效益、低水平、高污染，以及长期停工停产企业，积极实施“腾笼换鸟”，鼓励投资企业利用存量、闲置土地进行建设。加大闲置土地的处置力度，对低于规定标准，变相圈占土地的坚决核减其用地面积；对批而未用、长期闲置的土地，坚决依法收回土地使用权；有效处置批而未用、用而不足的项目用地，提高供地率。深入推进城乡建设用地增减挂钩工作，加大农村集体建设用地整理力度，对废弃村庄、学校、工矿等积极实施拆迁复垦，有效补充新增耕地，返还挂钩周转指标，满足康居示范村、小城镇、以及部分工业项目的用地需求。

　　（五）加强建设用地全程跟踪管理，促进节约集约用地长效管理。加强对建设项目用地批前、批中、批后等各个环节的监管，保证土地资源的节约集约和高效利用。严把项目预审关。对建设用地项目是否符合产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划等严格把关，不符合要求的不得通过预审。严把土地供应关。按照建设用地指标体系的规定，对工业项目用地指标进行严格审查。对低水平重复建设、严重浪费土地资源、土地安置补偿不落实的一律不予供地。抬高工业项目用地准入门槛，工业项目用地固定资产投资强度每亩不得低于120万元，以固定资产投资核定用地规模，鼓励开发区和园区建设多层标准厂房。深入落实经营性用地和工业用地公开招拍挂出让制度，严禁低价出让工业用地，深入推进土地资源市场化配置。严把批后跟踪关。对项目是否按照合同约定使用土地进行跟踪管理，有效预防私自改变土地用途、投资规模不足、以及闲置土地行为。

　　（六）加大国土资源执法监察力度，严厉查处违法违规用地行为。加强国土资源法制宣传，结合开展国家六部委正在开展的全国县（区）、乡镇、村级干部国土资源法律知识培训活动，在全区广泛宣传国土资源政策法规，切实提高广大干部群众的依法用地意识。加大国土资源执法力度，以保护耕地和基本农田为重点，大力查处非法圈占土地、以租代征等违法用地行为。对涉及党员干部违法用地的，对照《违反土地管理规定行为处分办法》的规定严肃追究责任。进一步建立完善国土与公、检、法等部门联合执法机制，有效预防和查处违法违规用地。高度重视土地信访，着力治理整顿非法圈占土地、征地侵害农民利益等违法违规行为，从源头减少土地信访的发生，有效维护好群众利益和社会稳定。认真开展“土地执法模范区”和“土地执法模范乡镇”活动，在全区营造依法依规、节约集约用地浓厚氛围，全面规范全区土地利用秩序。

　　“保发展，保红线”是当前国土资源管理工作面临的首要任务。在国家扩大内需、严格土地调控的新形势下，我们将以深入学习实践科学发展观为契机，认真贯彻落实国土资源部“双保”行动要求，进一步严格管理，完善机制，努力提升统筹保障发展和保护资源的能力和水平，全面推进宿城经济社会又好又快发展。

　宿迁：落实双保行动 走出两难困境

　　为全面贯彻落实国土资源部和省、市政府关于保增长保红线保民生保稳定的决策部署，确保保增长保红线行动落到实处，江苏宿豫国土分局从战略的高度出发，把握目标要求，细化工作方案，科学统筹推进，使发展理念取得新跃升，服务保障推出新举措，保护资源实现新突破。

　　一、紧跟发展形势，把握工作重点，在干事创业中落实双保行动部署 

　　（一）及时保障重点项目用地需求。

　　今年以来，该局通过建立超前介入、现场对接、跟踪服务机制，优先保障省、市、区重点工程项目用地需求。上半年共安排3个批次城镇建设用地材料的上报工作，上报土地面积1377亩，其中农用地398亩，耕地336亩，批回1377亩。1-6月份，全区供应土地61宗，面积2997亩，其中工业用地20宗，面积1091亩；商住用地13宗，面积686亩；商业用地4宗，面积442亩；行政办公用地18宗，面积373亩；其他用地6宗，面积405亩。

　　（二）全面启动土地规划修编工作。

　　1月11日，该局专门组织召开了各乡镇主要领导参加的土地利用总体规划修编工作培训会，并对此项工作进行了动员部署。通过培训会，加深了区、乡领导和相关部门对规划修编的认识，为更好地开展此项工作奠定了坚实基础。同时，结合各乡镇二次土地调查的耕地数据以及本次规划修编初步确定的规模区和扩展区占用耕地状况，该局对各乡镇分解下达了至2010年末的耕地保有量和基本农田保护面积，并组织区政府与各乡镇签订了耕地保护目标责任书。

　　（三）扎实推进土地复垦整理工作。

　　今年我区共上报30个土地复垦开发整理项目，面积1066亩。3月份，我局继续组织开展了“土地复垦开发整理突击月”活动,要求有关乡镇在突击月期间，对照各自目标任务，抓住农闲有利时机，集中人力、财力，高起点、高标准、严要求，深入推进土地复垦整理工作。3月底，我局组织区领导带队对突击月期间进展情况进行了一次全面督查，大部分乡镇完成了全年任务的90%以上，目前正在督促滞后乡镇整改完善。此外，仰化省投和大兴、来龙市投项目已完成招投标工作，正式转入项目实施阶段。

　　（四）深入推进城乡增减挂钩工作。

　　2008年省厅下达该区挂钩周转指标1500亩，通过调整，共建成19个项目，预计实现新增耕地1519.5亩。在项目实施过程中，该局会同区政府办、督查办、财政局，深入实地，进行现场督查、现场会办、现场点评，有力地促进了此项工作快速落实、快速推进。5月底，省国土厅确认该区08年度增减挂钩项目新增耕地1500亩。同时，针对今年新入库的2700多亩挂钩项目，继续落实四项保障措施深入推进，即：组织保障、资金保障、技术保障、制度保障。7月底已全面完成全年目标任务。

　　（五）逐步建立执法监察长效机制。

　　一是高度重视，大力开展政策法规宣传工作。结合工作汇报，为党政主要领导解答国土资源管理形势及法律问题；实施专题汇报，向人大常委会领导汇报法律法规的实施情况；利用报纸、网络、电视等新闻媒体和6.25土地日宣传时机，向广大干部群众大力宣传土地政策法规，引导树立依法用地的观念，确立保护耕地的国策意识。二是加大力度，严肃查处违法违规用地行为。上半年上报立案4宗69.5亩违法用地，目前已结案1宗3.2亩，罚款3.2万元。三是上下联动，积极开展“双创”活动。创建之初，专门成立了领导小组，制订下发了实施方案，组织召开了动员会议，组织区政府与各乡镇签订了创建目标责任状。创建过程中，该局一方面加大对“双创”活动的宣传，一方面加强对乡镇创建活动的检查指导，努力使创建活动稳步推进、扎实开展。同时做到与“法治建设”相结合、与“人民满意国土所创建”相结合、与“基层站所执法评议”相结合、与落实“双保行动”相结合，充实“双创”内容，跟踪“双创”进展，力争“双创”活动取得良好效果。四是严格措施，认真做好卫片执法查处整改工作。组织召开全区卫片执法检查整改会议，部署落实查处整改工作。制订下发整改方案，督促有关乡镇、园区在规定时间内按照整改方案自行整改。落实督查督办措施，明确由区督查办具体负责对此项工作的督促检查，跟踪序时进度和整改质量。整改后，该区违法占用耕地宗数、面积与新增建设用地耕地宗数、面积比率分别为11%和9.6%。五是精心组织，认真落实“双保”行动。根据省、市双保行动会议精神和工作安排，该局以政府办名义制订下发了“双保”行动实施方案，分启动部署、调研宣传、检查推进和评估总结四个阶段进行，从4月份开始至11月份结束。组织区政府与各乡镇签订了耕地保护工作目标责任书。建议区督查办对各乡镇和相关部门“双保”行动开展情况进行督查。制作散发《保发展保红线国土资源法律法规政策图片宣传册》3000余份，努力营造“双保”行动的浓烈氛围，促进“双保”行动有效落实。

　　（六）深入开展学习实践活动。

　　围绕“践行科学发展观，两年再造新宿豫”主题，扎实推进学习、讨论、调研。认真撰写分析报告，分解落实整改措施，形成了贯彻落实科学发展观的新思路。特别在市局和区委学习实践领导小组的直接指导下，活动取得了显著成效，工作中突出问题得到解决，长效机制初步建立。同时，为巩固扩大学习实践成果，着力解决系统内组织纪律观念不强、群众观念淡薄和业务规范操作能力欠缺等问题，该局创新提出并深入开展了“三忠于、三增强”专项教育活动。通过专项教育，促使系统人员牢固树立“国土事业兴，我荣；国土事业衰，我耻”的思想，自觉做到干一行、爱一行、精一行，切实形成人人争做“通晓业务的专家、服务发展的能人”的工作氛围。

　　（七）稳步提升队伍建设水平。

　　一是积极推行表格式工作法。围绕市局和区委、区政府的工作部署，制订工作计划表、安排表、分解表，每周一次例会，适时开展督促检查，以表格的形式通报工作进度、指出存在问题、分析原因，提出整改要求。这种办法实施以来，干部职工的工作热情得到充分调动，工作效率明显提高。二是全面抓好教育培训。针对全系统业务水平提升空间较大的现状，加强对岗位业务知识的培训。重新改建了局网站，设立了“网上课堂”，搜集整理了上千条国土资源基础知识题库，方便广大职工查阅学习。5月份，将全体干部职工集中在枫华丽致进行为期四天的集中培训，通过采取集中培训、进行闭卷考试等方式，全系统的业务水平得到了检验和提高。三是继续加强机关作风和廉政建设。在机关作风建设上，加大明察暗访频率，实行“末位亮红灯制度”，每月对明察暗访情况进行排位通报，处于末位的“亮红灯”一月，主要负责人问责一次，业绩考核降低一个等级。在廉政建设问题上，努力做到狠一点，严一点，紧一点，宁愿现在严格要求听骂声，不愿来日违纪查处听哭声。紧紧抓住重点环节和重点部位进行重点监控和制约，创新推出“一票否决”、“责任包保”制度，强化监管，强化教育，严格惩处，确保做到奉公守法，廉洁自律。此外，该局还有效抓好了土地出让、土地三清等工作，上半年共向市局申请挂牌出让经营性土地11宗，正在挂牌5宗，已成交6宗，成交面积686亩，合同出让金0.98亿元，包括清欠往年的出让金，上半年经营性土地出让金累计到账1.59亿元；组织实施了6期工业用地挂牌，出让地块39宗，面积1494亩，合同出让金1.01亿元；盘活存量土地32宗，面积1144亩。

　　二、围绕工作目标，注重难题破解，在超前谋划中巩固双保行动成果

　　下一步，该局将认真贯彻落实上级关于“双保行动”的总体部署，按照徐绍史部长提出的“以项目落地保证发展，依法依规维持秩序”的要求，进一步细化目标任务，量化工作进度，强化管理措施，深入思考保障和促进科学发展的最优路径，积极探索保增长与保红线的长效机制，逐步建立符合科学发展观要求的土地利用管理新机制，推动全区经济又好又快发展。

　　（一）全力保障扩内需项目用地。

　　结合当前正在开展的土地利用总体规划修编工作，进一步发挥土地利用总体规划的引导作用，合理安排调整好新增投资项目和规划提前实施项目的用地规模和布局，为重大项目留出空间。科学安排用地指标，将有限的用地指标用在刀刃上，使其发挥更大的效益。在规范项目用地审批的同时，优化办事流程，简化办事手续，努力使重点项目尽快落地。建立项目用地审批快速通道，对民生工程、扩内需重点工程依法依规加快上报审批。

　　（二）严格落实政府土地管理责任。

　　继续做好国土资源的法律法规和国情国策宣传工作，切实提高干部依法用地、依法管地的水平，积极争取社会公众和基层群众的关注与广泛参与。强化耕地保护责任目标考核，督促区、乡政府切实履行耕地保护责任，通过组织实施占补平衡项目，确保实现耕地占补平衡，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高，确保我区耕地红线保护目标的实现。

　　（三）积极破解保障与保护难题。

　　积极稳妥推进万顷良田建设工程试点，持续加大增减挂钩工作力度，稳妥解决矛盾和问题，努力通过复垦新增耕地置换有效指标，解决发展用地指标不足的问题。深入开展“双创”活动，将开展创建活动与抓好土地“卫片”执法检查相结合，与加强土地执法动态巡查相结合，提高土地执法的发现率、查处率和执行率，引导扩内需项目依法依规用地，严肃查处违反产业政策和供地政策、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题，确保按时保质完成检查、查处和整改任务，迎接上级“双保”行动检查组的检查验收。

　　（四）继续加强国土队伍建设。

　　继续开展深入学习实践科学发展观活动，力争通过学习实践活动，使干部队伍的思想面貌有一个大的转变，工作效能有一个大的提升，内外部发展环境有一个大的改善。按照“人员精干、作风优良、反应迅速、运转高效”的要求，大力实施“人才强局”战略，建立科学的人才引进、培训、考核、评价、激励机制，大力培养选拔优秀年轻干部。着力完善高效便民的办事制度，进一步规范行政管理行为，完善统一受理、限时办结、集体会审、责任追究制度，提高服务质量和效率。