日本、韩国和中国都属于人多地少的国家。为了保护有限的土地资源，合理组织土地利用，促进国民经济发展，保护人民基本生存条件，日本和韩国实行了严格的土地管理制度，且已比较成熟，有许多地方值得我国借鉴。江苏省国土资源管理考察团于2004年12月赴日本、韩国考察，先后访问了日本国土交通省、日本国土环境株式会社、韩国仁川市政府，与日、韩两国有关土地管理部门和业内人士进行了交流。考察访问期间重点学习了日、韩两国在土地管理法律制度，农地保护与集约利用以及土地市场管理等方面的经验，从中获得不少启示。
一、日本、韩国土地资源概况
日本国土面积为377835km2，境内多山，国土的三分之二被森林所覆盖，其中森林面积占66.5%，农用耕地占13.3%，住宅用地占4.6%，河流湖泊占3.5%，道路占3.2%，荒野占0.7%，其他占8.1%。在仅有的农用耕地中，平原和盆地主要耕种水田、台地和山坡主要耕种旱田，牧场和草地极少。
韩国国土面积为98480 km2，境内亦以山地为主，其中林地面积占65.6%，耕地、牧场等农业用地占21.4%，住宅、工厂等城市用地占2.9%，学校、道路、铁路等公共设施用地占2.7%。
二、日本、韩国的土地管理法制特征
1、土地立法完善
日本、韩国的土地立法十分完善，已形成了纵横交错、系统完善的土地资源管理法律体系。国土管理各领域的全国性法律数量多、涉及范围广，仅日本由国家颁布的国土管理方面的基本法律达40多部；每项法律之后，都附有非常繁多的施行令、施行规则以及解释立法条文的规定等附属法律、规定；每项法律法规条文具体、细致、针对性强，因而可操作性强，执行过程中很少因法律的模棱两可问题引起争议；随时间推移和条件变化，日、韩两国均对法律不断进行修改和完善，以适应社会经济发展的需要。
2、土地执法严明
为切实保护国土资源，日本和韩国将所有国土资源的利用活动都置于严格的法律规定和系统监督之下，其土地执法相当严明。有关国土管理法律法规的制定、颁布和实施在日本都是全国统一的，无论国土管理部门、国土管理相关部门，还是土地所有者和使用者，都必须遵守。这种公正、独立的土地执法体系成为国土资源管理法律法规得以贯彻的根本保障，确保了法律面前人人平等。日本和韩国对土地违法行为以行政、经济和刑罚等多种手段相结合的方式进行严厉制裁。如日本制定的《国土调查法》、《国土利用计划法》中规定：未得到许可签订土地买卖合同者，判处3年以下徒刑或百万日元以下的罚款；不提出申请签订土地买卖合同者，判处6个月以下徒刑或30万日元以下的罚款等。这些严厉的制裁措施，大大减少了国土资源管理中的违法行为，提高了国土资源管理的效率，保证了国土资源的有序开发和合理利用。
3、指导思想科学
日本、韩国在制定土地管理法律法规时，都特别重视资源和环境保护，强调土地的可持续利用。日本在战后就强调在充分开发国土资源的同时注重对资源和环境的保护。这种认识自1974年制定《国土利用计划法》开始，得到了进一步加强。韩国第四次《国土综合开发规划（2000—2020年）》也突出强调了资源和环境的保护问题。该规划内容重点有四个，其中第二点是环境保护问题，第四点是自然灾害防护问题，其将资源和环境的保护放在了至关重要的位置，以此保证国土资源可持续利用目标的实现。
三、日本、韩国的农地保护与利用
在产业扩张与城市化潮流的冲击下,日、韩两国有限的农地资源不可避免被占用。虽然日、韩完全可以通过进口获取所需要农产品，但出于粮食安全和经济社会安全的考虑，日韩制定了严密的农地保护法律制度，努力提高本国农产品自给率。
1、农地保护法制完善
日本除《国土利用计划法》中明确划定农业地域并加强农地保护外，其他涉及农地保护的重要法律法规还有：以实施“农地转用许可制”为主的《农地法》、具体规定农地转用许可条件的《农地转用许可标准制定办法》等。韩国农地保护方面的立法也很多，有《农地法》、《农地改革法》等。
2、农地利用审批严格，违法行为制裁严厉
日本1952年颁布的《农地法》第四条规定，农地所有者将自己的农地改变用途或转卖他人，超过2公顷的由国家农林水产大臣批准；2公顷以下的由都道府县知事批准。《农地法》第92条又规定，不经批准，擅自占用农地的，处3年以下有期徒刑和100万日元以下的罚金。韩国为了有效保护农地，规定农地转为非农地必须先取得中央政府主管部门长官签发的农地转用许可证后方可转用农地，并且规定了宅基地上限。同时在《农地扩大开发促进法》中规定，未经许可转用开发农地，处5年以下徒刑或处1000万元以下罚金，或两者并罚。
3、实施土地用途分区管制，规范农地转用标准
为防止城市无序扩张，日本和韩国均实行土地使用分区管制，严格控制农地转用。日本将城市区域划分为“市街化区域”和“市街化调整区域”，在市街化调整区域以外，将农地分为一、二、三类。原则上不许可一类农地转用，许可三类农地转用，当在三类农地中转用有困难或不适当时才准许二类农地转用。在市街化调整区域内，将农地分为甲种农地和乙种农地，乙种农地比照市街化调整区以外农地转用标准，区分为一、二、三类农地。甲种农地原则上不许转用(个别情况例外)，乙种农地则按照土地分类处理。韩国将全国国土分为5大地域，即城市地域、准城市地域、农林地域、准农林地域、自然环境保全地域，并就每个地域的土地利用行为加以限制规定，使其符合各用途地域的指定目的。此外，根据全国目前的土地利用现状，《国土利用管理法》还将全国国土划分为已开发的地域、有必要开发的地域、为开发需保留的地域、应保全的地域等，土地所有者必须按照符合该土地的当年指定目的进行利用。
四、日本、韩国的土地市场管理
1、土地供应与总量控制
日本和韩国的城市用地供应总量主要通过土地规划进行控制，日本土地规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等构成。日本土地规划按层次分为全国规划，都、道、府、县规划和市、镇、村规划三级，每级规划都是对各自区域内国土利用合理组织所应采取的措施和设想。韩国的土地规划体系基本仿照日本制定，由国土建设综合规划、国土利用规划、土地利用基本规划、土地利用施行规划和城市规划组成。到目前为止，日本已完成了五次国土综合开发规划，韩国则完成了四次国土建设综合规划。根据各项公共事业的性质、建设地点以及计划的实施程度，对国土利用进行综合调整。为确保公共事业建设所需的土地，日本还制定整备计划，确保土地开发的顺利进行。为了缓和土地供需矛盾，日本和韩国鼓励建设高层公共住宅。同时，为充分利用土地资源，合理开发地下空间，有效扩展城市容量，提高土地利用率，日本和韩国都大力开发地下交通，发展地铁体系，努力扩展土地经济供给能力。
2、土地交易管理
日本政府从20世纪70年代开始建立了一整套的以限制土地交易为主要目的的土地交易管理制度。在该制度体系中，最重要的是土地交易审批制度，用以直接控制某些地区的地价水平及土地使用目的。日本的都、道、府、县各地方政府在自己的行政区范围内确定“限制区域”。限制区域一经确定，其时效一般为5年，过了5年后，或者重新确定该地区仍然为“限制区域”，或者自动取消。限制区域确定后，在这个区域内的土地交易如果面积超过一定的标准，就必须得到地方政府的批准。土地交易双方正式签订交易合同以前，必须向地方政府提出申请，政府对土地交易主要是从土地交易价格和土地使用目的两个方面进行审查。交易价格审查以交易土地附近的地价水平及政府确定的限制价格为依据，使用目的审查以城市规划要求为依据。
五、日本、韩国土地管理对我们的启示
1、加强土地管理的法律法规建设
虽然我国也制定了不少土地管理的法律法规，但其法律体系不够健全。我国土地管理的法律法规涉及面不广泛，法规条文不够具体细致，针对性和操作性不强，且存在较大的滞后性，不能完全适应社会经济快速发展的需要。特别是我国土地管理的基本法律《土地管理法》中，仍然存在不少争议性、滞后性的法规条文。因此，必须大力加强土地管理的法律体系建设，健全与完善各个级别、不同内容的土地管理法律法规。要把土地管理法律体系作为整个国家法律体系建设的重要组成部分，促进整个国家法制体系的不断健全。
2、加强农地保护政策的贯彻实施，努力提高土地利用效率
我国在农地保护方面的管理体制借鉴了日本和韩国的经验，在政策与操作上同日、韩两国接近，但由于我国的农地保护政策没有能够严格实施，因而未得到有效成果。所以今后我国农地保护的重点在于切实贯彻实施有关政策，严格执行有关规定。如严格限制土地规划调整，切实保护基本农田，严厉打击土地利用的违法违规行为等。在农地保护与土地规划的实施过程中，不能仅以文本、图件等作为审查依据，要加强实地验收、监督、考察，确保规划的严格贯彻执行。
对农地而言，要积极推进农村产业结构调整，加快农业机械化步伐，提高农户规模经营效益，积极推行精细农业。同时，要与我国目前实施的农用土地复垦开发整理紧密结合，不仅要实现耕地总量动态平衡的要求，更要注重加强农地基础设施建设和提高耕地质量。对城市土地而言，要防止城市无序扩张，提高土地集约利用，科学规划用地规模与用地强度，提高土地产出水平。
3、加强土地市场建设，促进市场稳定发展
我国目前的土地市场同韩国高速城市化过程中的土地市场近似，土地需求量持续增长，地价也在快速上涨。但我们要看到日本土地市场在高速增长后正经历着长时期的持续下跌，要引以为戒，不断建立与健全土地市场制度。根据国务院的有关规定，目前我国土地市场的六项基本制度正在积极建立与完善，即：城市建设用地统一供应制度，建设用地总量控制制度，土地使用权入市交易制度，基准地价更新和公布制度，土地登记公开查询制度和集体决策内部会审制度。今后要不断加强这些制度的完善，要继续推进土地市场秩序治理整顿工作。同时，要建立土地市场动态监测制度，有效利用土地税收、国家财政政策等对土地交易与地价市场进行干预，积极稳妥地促进土地市场的稳步规范发展。
4、要以科学发展观的指导思想促进土地管理与社会的持续发展
日本和韩国重视资源和环境保护，强调土地的可持续利用。我国土地管理起步较晚，土地利用中已经出现了不少问题，必须借鉴日本、韩国的经验，促进土地的可持续利用。土地管理的内容涉及农村土地与城市土地，关系到农村居民与城镇居民的长治久安及利益保障；土地管理直接影响着区域发展与社会经济发展，影响着城市建设、城市竞争力的提升；土地管理综合考虑耕地资源保护与生态环境的保护，努力做到人与自然的和谐；土地管理的用途管制兼顾着吸引国内与国外投资的任务，关系国内外两个市场。可见，土地管理的各个方面、各个环节都渗透着“五个统筹”的观念与要求，在土地管理中必须时刻以“五个统筹”的科学发展观为指导，综合考虑各方面要求，积极做到协调发展、均衡发展、可持续发展与全面发展。
考察团组成人员：陈茹华 钱智敏 李如海
田忠恩 杨丽娟 苏士虎 |
