江苏是一个经济大省，同时也是自然资源相对短缺的省份。经济要发展，社会要稳定，资源的合理开发利用显得尤为重要。加强土地开发整理，保持耕地占补平衡提江苏土地资源可持续利用、进而保证经济社会可持续发展的必然要求。

    一、近年来江苏土地开发整理逐步规范发展

    近年来，我省非农建设用地逐年增加，2001年至2003年11 月累计转用农地788885亩，补充耕地面积为项目库项目新增685767亩，省级项目提取指标约9796亩，易地调剂项目预计新增107200亩，累计为802763亩，基本做到了累计平衡。取得这样的成绩，是土地开发整理工作逐步规范发展的结果。

    1、各级领导高度重视。这几年由于江苏经济发展加快，工业化、城市化建设力度不断加大，社会各方面用地需求不断增长，这一现象已引起各级领导的高度重视。为了实现建设占用耕地的占补平衡，国家和省出台了一系列规范性文件。省国土资源厅把土地开发整理工作列入重要议事日程，为开发整理工作做出了周密的安排。

    2、机构建设日趋完善。全省70%的市成立了土地开发整理专门机构，有资源条件的县（市）成立了土地开发整理公司，对江苏的土地整理和占补平衡起到了组织保证作用。

    3、项目管理逐步规范。对末利用的宜农“四荒地”和需整步理的地块，依据规划，有计划的入库待用。800亩以上的整理项三月，30亩以上的单独立项的开发、复垦项目，都要求做好规划完设计，按规划设计组织施工和验收。建立项目库的市、县自补项目，由省、市二级会审合格入库，把关在前，避免了无效投入和虚报项目入库，提高了项目的可行性、真实性。

    4、土地开发整理与建设新农村相结合。通过土地开发整理，规范了宜农土地资源的开发利用，从自发性、无序性的乱占滥用向有组织、有规范、有稳定的资金投入转变。大力开展了田、水、路、林、村的综合整治，改变了农村脏、乱、差和交通不便的状况，改善了农民的生产、生活条件，促进了农村的两个文明建设，受到社会各界的好评。

    二、当前土地开发整理需要解决的问题

    1、机构不建全。经过对没有成立专门机构的市、县了解，土地开发整理工作明显受到影响，表现在项目管理不严，进度滞后，验收不能如期进行。有的市以行政代替业务部门，处长、科长兼任整理中心主任，不但要管行政事务，还要管业务，职责不分．人少事多，明显力不从心。一些成立专门机构的，内部设置也不健全，只是为了安排几个人而没有从开发整理工作的需要去配置人员，缺少专业人才和监理机构，造成监管不力，造地质量差，项目调整频繁等。

    2、资金渠道不畅，截留挪用现象严重。国家明文规定，土地复垦保证金为“占补”专项资金，任何单位和个人不得挪用。通过调查保守估算，全省因为资金问题影响土地开发整理项目建设的高达40％，易地调剂项目高达80％。一是资金不能及时到位。省财政到市财政，市财政再到县财政最后到县土地管理部门，项目资金要一年甚至二年才能到位。二是资金到位难。有的项目资金省财政是以指标冲抵形式下文从相关单位的上交或应拨财政年度计划中扣除，这就造成财力不足的地方无力拨付项目经费，被动的挪用项目经费。三是到位不足。各级截留现象严重，有的市截留高达近60％；有的随意性较大，不按标准执行，给      多少就是多少，每亩500元至2500元不等，造成项目质量不高，项目承担单位积极性受挫，有的单位已抵制项目上报，给全省的易地平衡带来极大困难。

3、项目规划管理不严。项目立项时不能按规划实施，特别是重点项目的选项，没有长远计划，项目这边刚完成，那边就被建设占用，造成人、财、物的不必要浪费，给项目的后期管理带来不利，负面影响极坏。

    4、长效管理手段跟不上。目前项目申报都是人工操作，而且业务人员因轮岗制等原因调动频繁，极易造成项目重报现象。特别是分期实施的项目一期、二期易混为一体，今年验收了，明年又算新增，项目库用了又报省重点项目，同时对重点项目、大项目的长期效益管理没有得力的措施。

   三、进一步做好土地开发整理工作的几点建议

    根据有关部门统计测算，江苏到2010年城市化人口接近60％，未来几年有5个中等城市要跨入大城市行列，18个小城市跨入中等城市行列，小城镇建设与日俱增，实施沿江经济发展战略。给江苏带来了大量商机，招商引资掀起了新一轮高潮，苏北的基本建设加快等等，都需占用大量土地。按江苏经济保持10％增长速度分析，全省的用地量在年均45至50万亩左右。按照占一补一的要求，每年补充45至50万亩耕地是一个不小的压力。从江苏现有土地后备资源看，实现占一补一是有可能的。江苏现有宜农末利用地261万亩，其中土地整理类约140万亩，开发类约74万亩，复垦类约47万亩。通过开发整理，基本能保证2010年以前的占补平衡。但难度较大，按现行的管理办法，可操作性不强，很难保证。为此，提出以下几点建议：

    1、“开源’，与“节流”并举。一方面，着眼减少占补压力，严控非农建设占用耕地，合理提供非农用地。全省土地利用应严格执行总体规划，按建设用地要求严格规划审查，这是严控占用耕地的重要措施。另一方面，坚持“一挖潜”、“二利用”、“三集中”原则：一是对存量土地要加大挖潜力度，征而末用的建设用地各地均有，都因为不合商家口味被空置，粗算全省应不少于20万亩，这一部分用地潜力应采取措施充分挖掘；二是对荒地和低效用地进行合理利用，城市结合部的未利用地尽量安排利用为建设用地，不要开发商指哪就“打”哪；三是在供地过程中按照三集中原则，坚持集中建设、节约用地。

    2、坚持土地开发整理的标准制度，保证数量、提高质量。省厅制定土地开发整理计划要从实际出发，因地制宜，采取多种有效形式增加耕地面积。省制定的指标和项目标准不应超过国家标准，在国家的标准内搞活。对新增的耕地面积采取能粮则粮、能园则园、能渔则渔（浅水养殖），不必统一要求为标准式耕地或水田。对低于25度的荒坡、荒丘在不影响自然环境的前提下准于开发利用。新增面积的质量验收，以国土资源部的土地开发整理技术标准为依据，结合江苏实际制定验收标准。对项目可行性、效益性包括地力等级进行综合评估，在每平方米9元内按质付款，限上不限下，缩小南北的保证金差额，提高造地单位的积极性。

    3、强化项目预决算管理，保证资金足额到位。项目预算的前期编制由各市级国土资源部门负责（省直单位同上），经过论证认定后的预算执行由项目承担单位负责，预算监督、审计由省厅财务部门进行事前事后跟踪管理。项目资金的拨付分类进行，地方自补项目，按“占补平衡”数即收即返70%，剩余部份项目验收合格后一月内返还。对先补后占的用地项目不收保证金，只收2%的管理费。省级易地调剂指标费用可由调入方按当地标准直接向土地整理中心购买，“占补”指标由省厅年初下达整理中心承担造地任务，由中心提供指标保障，中心实行台帐管理，年终结算。南北的经费差额结余部份由省厅用于特殊项目的“占补”或前期项目的二次投入使用。省新增建设用地有偿使用费、农业重点开发资金项目费用原管理模式和资金拨付方式不变。市、县土地整理部门设立专门复垦开发资金账户（铜山县已设立），保证资金安全，直接、快速到位，发挥效益。

    4、制定适当的奖惩政策。对土地开发整理工作做得好的单位和个人，实行精神和物质奖励。对沿海市、县复垦整理增加的新增耕地面积保证自身平衡后调出结余指标较多的单位，奖励其用地指标，用地指标也可有偿调剂，以此鼓励多整理多复垦，减轻省厅负担。对立项项目验收合格后没有发挥效益而短期就征用的单位停其一年立项资格，并收回项目投资经费。

    5、用现代化手段对土地后备资源进行网络管理。通过资源现状调查，对宜农未利用地统统编入网络，省厅实行宏观调控、统一建库、编号对应、分类记账，复垦整理项目在计算机中“一卡通”，防止同一项目报部又报省、再用于占补的重复申报现象。

6、建立健全日常管理机制。开发整理任务重、压力大、资金多，部、省的资金相加每年发生额有50多亿元，这是一个不小的数目。建议省厅从人力上加大投入，目前两个人只能应付项目材料的整理和一般业务，无法掌握第一手资料和横向沟通联系，导致项目选定滞后。为加强组织领导，建议省厅成立土地开发整理领导小组，由分管厅长牵头，有关业务处、监察室人员参加，定期对复垦开发整理工作进行研究协调。制定专项工作计划，保证按期、优质完成“占补”任务。

                                     （作者为厅耕地保护处副处长）