一、引言

    所谓依法行政，就是行政法治化，是指行政机关及其公务员行使国家行政权力、管理公共事务必须有法律规定并依据法律进行。实施依法行政，一是要建立健全完善的依法行政法律体系和法律制度；二是行政主体及其职权的设定必须有法律依据；三是行政主体的行政行为的内容和程序要符合法律规定；四是行政主体及其公务员的行为要受制约和监督；五是行政主体及其公务员的违法行为要承担法律责任。

    由于中国数千年封建统治留下的浓厚人治色彩，从人治到法制的变革不可能一蹴而就，但随着依法治国基本方略的实施，法律制度的逐步完善，群众法制观念的不断增强，社会对国土资源管理部门依法行政的要求也越来越高。最近，国土资源部对社会公布了国土资源十项为民措施和工作人员五项禁令，对国土资源依法行政工作提出了十分具体的要求。反思我们工作中存在的问题，将对依法行政工作的推进和提高有着十分重要的实际意义。

二、问题

    对照依法行政的要求，当前土地管理工作仍然存在着不容忽视的问题和隐患，随着《行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等国家行政管理法律法规的逐步完善出台，法律对行政权力的约束和制衡力度加大，同时随着国土资源管理体制的改革，行政权力进一步调整，行政责任主体也将发生相应的改变，许多问题已经到了必须引起高度关注的时候。

   （一）老百姓知道得太多了吗？----行政执法观念问题

    依法行政最基本的要求就是要树立执政为民的观念。一些工作人员对群众了解了相关的政策规定后，对他们不当行政行为的质疑表现出明显的抵触情绪。事实上不论你喜欢不喜欢，愿意不愿意，老百姓是越来越注意研究与自己切身利益密切相关的政策和法规了，他们主动关注政府的政策变化，主动咨询研究与自己有关的法律问题，并利用法律武器捍卫自己的合法权益。从近年来行政复议案件申请的内容和数量上，折射出这一变化。从内容上看，行政复议和行政诉讼案件涉及的事项主要集中在征地拆迁补偿、土地权属争议、行政处罚等方面，而这些恰恰是国土资源管理行政执法中矛盾的焦点。2001年6月至2002年12月，全省国土资源管理部门共收到行政复议申请70件，其中撤回申请6件，维持52件，撤消3件，其他9件；办理行政应诉案件35件。以省厅为例， 2000至2002年间，收到的行政复议申请基本维持在4-5件，2003年的行政复议申请猛增至17件，数倍于往年，呈现明显的上升趋势。

    群众维权意识的增强，对依法行政提出了更高的要求，正确看待日益增强的群众维权意识，是我们行政执法人员确立依法行政理念，真正做到依法行政的前提。只有不断警醒我们的行为，改进我们的工作方法，才能真正做到依法办事，依法行政，使行政行为更加规范，更加公正透明。

   （二）我们自身还欠缺些什么？----执法者的素质问题

    依法行政要求政府机关的公共行政必须体现合法性原则、合理性原则、公平性原则、效率性原则、责任性原则，对照依法行政的要求，国土资源行政执法队伍素质的参差不齐，使政府行政行为实施的质量和准确性受到很大的影响。国土资源违法行为涉及执法主体的案例中，程序、主体、内容等等不合法带来的问题均有表现，特别是程序不合法问题占了相当的比例。一些工作人员业务水平不高，加上依法行政的的意识淡薄，所以出现了国家还没有办过征地手续的宅基地，却已经收取“征地费”；注销土地使用权不履行法定程序；招拍挂不按规定程序进行等等。不规范的行政行为不仅严重损害了政府在群众中的形象，也使国有土地资产受到了严重损害，留下诸多问题和隐患……。

    出现这些问题的原因，除了与一些政府领导瞎指挥，不依法办事有关，我们队伍自身的素质问题不容忽视。有的执法人员业务素质差，办事跟着感觉走，不懂法、不依法；而有的执法人员则是思想素质差，主观上故意规避法律约束，打擦边球。据统计，国土资源管理部门1.8万人的队伍中，本科以上学历的仅占十分之一略强一点，其中有三分之一强的人为高中以下学历人员，许多人并不具备国土资源行政执法所要求的专业基础知识，学历虽并不能完全说明问题，但学历也说明了一定的问题，工作中所出现的种种问题，已经反映出我们这支队伍的思想素质和业务素质距离我们所担负的责任仍有很大的差距。

   （三）地方长官真的不怕坐牢？----当权派法律意识淡薄问题

    从当前土地违法行为的主体看，主要是政府领导和法人违法；从违法用地的项目看，主要是基础设施、各类开发区、园区、大学城等建设；从违法用地的表现形式看，主要是边报边用、未批先用，造成了大量事实上的违法用地。此外，个人定价，低价甚至零地价出让土地招商引资，不讲规划，不讲计划，大量拖欠农民征地补偿款等等问题时有发生，这些问题主要与当权派的指挥和决策有关。一些地方领导追求短期的政绩和gdp指标，为发展地方经济而不惜“因公”违法管地用地， 这些违法用地行为牺牲了资源和环境，牺牲了农民的切身利益，同时也牺牲了本应属于国家的土地增值机会，造成国有土地资产大量流失，农民合法权益受到侵害。

    当权派法律意识淡薄的一个重要原因是对土地管理及其相关的法律法规一知半解，想当然，瞎指挥，以至于违了法，犯了罪，自己还不知其严重程度。

    当权派法律意识淡薄的另一个重要原因与我们现行的干部考核体制有关。干部任期内考核gdp的增长程度，投资增长强度，但却不考核资源消耗的程度，不考核可持续发展能力的变化，不考核依法行政的规范程度，“因公”违法一般不影响职位升迁，更不会被追究刑事责任，因此，在一些干部脑中，法律法规有什么规定并不重要。

    已有有识之士在公开呼吁将土地法律法规作为党校教育的必修课程，专门对领导干部们进行普及教育。试想如果他们在一开始就能清楚地知道他要做的事已经触犯、甚至是严重触犯了国家法律，他们还能那么心安理得地去做吗，如果浪费资源、破坏资源一样被严肃追究行政和刑事责任，他们还安心冒着坐牢的危险去追求眼前的政绩？

   （四）谁钻了法律的空子？----制度健全问题           

    依法行政不但涉及具体行政行为，还涉及抽象行政行为，囊括行政管理的方方面面。土地管理秩序的整顿几乎每隔几年就来一次，轰轰烈烈，声势浩大，但却屡治仍不彻底，屡整仍不规范，结果变成靠正常的制度规范已不能对大量的土地违法行为形成约束和威慑，造成事实上安分守法的人吃了亏，大胆违法的人占了便宜。究其原因，有法不依，执法不严是其一，而制度的不健全，程序的不规范，法律有空可钻也是重要的原因之一。       

    新中国土地管理立法的历程，也是我们国家政治经济体制发生重大变革的历程，新生事物层出不穷，修订后的土地管理法实施刚刚4、5年时间，就已经在酝酿再次进行修订。同时大量亟需通过进一步的立法进行规范的土地问题还未进入立法程序，尤其是程序性的规定十分欠缺。以土地登记为例，作为土地管理中的一项十分重要的具体行政行为，其依据的土地登记规则至今仍仅仅是原国家土地管理局的一份规范性文件。其他如土地征用、土地保护、土地利用规划、土地开发利用、土地市场、土地租税费征收、地价管理、土地行政执法等等，都亟需法律法规的进一步健全规范。土地管理法律制度本身的不成熟、不完善，具体相关配套措施的不健全、不严密，加上一些人的急功近利，使得法律有空可钻。土地管理的法律及其配套规定的立法还有大量的工作要做。

   （五）垂直管理将带给我们什么？----从法制工作角度看垂直管理

    国土资源管理系统省以下实施垂直管理后，行政复议和行政诉讼案件的受理部门有可能将大量集中到上级行政主管部门，原来由市、县政府受理的行政复议案件，将集中到市和省级国土资源行政主管部门，省厅面对的复议案和诉讼案件将大量激增；同时，随着土地参与社会经济活动的日益活跃，涉及土地的经济案件也日益增多，日益复杂，以省厅目前已经是疲于应付的法规工作局面，将难以应对管理体制改革对国土资源政策法规工作带来的新的挑战和新的要求，一方面需要对现有人员进一步加强培训提高，另一方面，调整充实法规工作力量已是迫在眉睫的问题，确实需要认真思考并采取相应的应对措施。

   （六）政府是谁？----政府角色双重性的困惑

    以政府土地储备行为为例，实施收回土地使用权行为时，政府是管理者，是为了资源的效率和配置的优化而实施的管理行为；出让土地并处分支配土地收益时，政府是土地的权利人，通过出让行为使自己的土地权利在经济上得到实现。当储备土地为划拨性质且发生抵押行为时，政府既是抵押人也是抵押的批准人，抵押权实现时，政府既是土地资产价值的审定者，又是抵押关系中的债务人。管理者追求公正公平效率的管理目标，而权利人追求的是经济利益的最大化，政府集管理者和权利人身份于一体，并参与到市场经济的运行中，寻租行为就会难以避免。

    政府集市场的参与者和规则制定者、运动员和裁判员的身份于一体，这种角色的双重性，会影响市场的公正性，导致其他市场参与者的利益受损，即使不至于此，政府行政行为本身的公正性也会受到质疑，国土资源管理的依法行政也常常会陷入尴尬境地。

    三、思考

    国土资源管理系统坚持依法行政是实现“三个代表”重要思想的内在要求，是履行国土资源管理法定职责和实现国土资源管理重要职能的客观要求，也是实现国土资源有效保护和合理利用目标的迫切需要，尤其是在我国法制化进程进一步加快的今天，推行依法行政是国土资源管理能够公正地履行行政行为的唯一选择。

   （一）牢固树立依法行政的观念，强化对行政权力的监督制约机制

    依法行政要求各级政府及其工作人员，首先要转变观念，真正树立执政为民的思想，树立服务意识，公仆意识，切实做到执法为公、执法为民；其次，必须通过完善的制度，达到正确行使权力，防止滥用权力的目标，切实强化政府系统依法行政的监督机制；第三，要建立标准化、规范化的严密的工作程序，着重在提高行政执法的公开性、透明度上下功夫，通过将办事依据、办事程序、办事结果的公开，真正把行政执法置于人民群众的监督之下。

    江苏的国土资源系统在过去的工作中，在强化对行政权力的监督制约机制方面，已经积累了不少好的经验，逐步建立了建设用地、土地利用规划、土地资产处置、矿产资源规划等方面的内部会审制度，全省绝大部分市、县实施了窗口办文制度，内部会审制度、政务公开制度、信息可查询制度、执法责任追究制度等，目前的关键是如何使这些制度真正落实，并进一步规范化。南通市实行的网上招拍挂出让土地，在依法行政的效率性、公开、公正性和科学性上都得到了很好的体现，值得进一步的宣传和推广。作为省厅，在对市、县提出依法行政制度建设、手段保证要求的同时，更重要的，是要切实加强自身的制度建设，规范程序，提高效率，增强办事的公开性和透明度，为基层树立一个好的榜样。

   （二）提高执法者和管理者素质，从根本上为依法行政的有效实施提供保障

    一个好的制度，需要有高素质的人去落实和执行，依法行政的关键还是在人。

    随着社会主义市场经济体制的不断推进，公民法治意识的不断提高，加入世界贸易组织进程的加快，行政管理法律法规的不断完善，对包括国土资源部门在内的行政机关依法管理提出了更多、更新的要求。要提高执法者的素质，国土资源战线上的各级行政执法人员必须加强学习和研究，学会以法律为准绳，善于利用法律手段驾驭复杂局面、解决焦点问题，同时要注意引进和使用政治素质高、业务水平好的人员，充实干部队伍，提高队伍素质，引导形成浓厚的学习风气和心系民众的办事作风，切实提高执法者和管理者的素质。只有当执法者和管理者的基本素质真正得到提高，依法行政的法律制度和程序的实施才能得到有效保障。

   （三）依法行政必须正确处理职权与责任的关系。

    行政机关的职权和责任是统一的。依法行政应当是责任行政，无责任即无行政，职权与责任缺一不可。法律、法规赋予了国土资源部门许多重要职权，这些职权的行使，离不开责任制度的保障。滥用职权、超越职权和行使职权上的不作为，都必须承担相应的行政责任。尤其是《行政许可法》颁布以后，国土资源部门更要绷紧依法行政这根弦，注意履行行政职权时行政行为的依据、主体、程序等的合法性。

    国土资源审行政批事项较多，推进依法行政必须把改革行政审批制度作为突破口，按照“合法、合理、效能、责任、监督”的原则，在市场和社会能够解决的问题，基层有权力决定的事项，能够用经济手段解决的问题，该下放的下放，该取消的取消，而对于依照国家法律法规应该保留的行政审批事项，应当按照依法行政的要求，加强管理，切实承担起相应的职责。

   （四）立足经济发展，加强政策创新研究

    法律制度的创新，是管理创新的关键。立法和创新二者相辅相成，互相促进。立法的过程就是创新的过程，创新取得的成果需要通过立法加以保障。由于新旧体制更替，国土资源的新情况、新问题、新矛盾层出不穷。要做好国土资源管理工作，关键要提高政策的持续创新能力，而提高持续创新能力的关键是要加强政策研究。在不与现行法律法规的精神相抵触的前提下，要把政策研究作为做好立法工作，提高持续创新能力的基础。制度和政策的创新，一要围绕中心，着眼于增强经济发展后劲，研究和积极探索国土资源的新机制。二要跟踪前沿。为立法做前期准备。三要关注热点，通过专题调研，探讨解决问题的途径与办法。通过政策的创新和研究，为立法工作提供必要的储备，增强国土资源的持续创新能力，不但从实体上，还要从程序上保障人民群众根本利益的实现。

                          　（作者为厅政策法规处副处长）