一、面临的形势和需要着重解决的有关问题 （一）规划编制和实施的基本情况 1997年我省按照国家的统一部署，全面开展了土地利用总体规划的修编工作，至1999年底全省各级规划全部得到批准。 土地利用总体规划实施几年来，土地用途管制得到了有效的落实，促进了耕地保护，推进了“三集中一调整”步伐，有效调控和引导了城镇协调发展，提高了全社会对土地利用总体规划的认识，土地利用总体规划的社会影响明显扩大。 近几年来，新的经济发展和城市化发展形势，对规划工作不断提出新的要求。对此，我们紧紧围绕经济建设这一中心，坚持“两服两保”的总体要求，通过调整完善乡镇规划、强化计划管理，促进“三个加快” （即在加快经济发展、按规划提供新增建设占用耕地的同时，加快耕地补充，加快对现有建设用地的内涵挖潜）的同步实施，积极主动地为经济建设和社会发展做好服务工作。 （二）当前规划工作面临的新问题 在新的经济发展形势下，受经济快速发展、行政区划变动、城市化进程加快、农业结构调整等多种因素的影响，规划在空间布局、建设用地供需总量、管理手段等方面也面临着一系列新的问题： 1、社会经济环境和相关政策的变动对规划提出了新的要求 近年来，我省经济呈现持续高速增长的态势，经济建设对建设用地的需求也剧增，尤其是苏南地区，原规划建设用地空间布局、建设用地供需总量等方面的矛盾日渐突出。 与此同时，新的城市化发展战略使得一些城市按照新的要求进行重新定位和设计，城镇规模大幅度扩展，空间布局也发生了较大变化。如何处理好城市化发展对建设用地的需求和切实保护耕地的关系以促进城乡协调发展，也已成为土地利用规划必须处理好的关键问题。 2、规划空间布局存在一定的不合理，规划建设用地指标与实际需要之间存在相当的差距。 从规划的实施的效果来看，目前的规划应该说取得了明显的成效，但也存在着许多不足，如：规划的可行性和可操作性有一定不足，规划布局不完全合理；规划的“龙头”意识不够强，服务大于执法；规划动态监测没有跟上，管理带有一定滞后性等。尤其突出的是空间布局不合理和规划指标供需矛盾突出。其主要根源是规划方案忽视对用地的主要矛盾及其解决途径的研究。 a、规划编制重视指标方案，轻视布局和分区方案。规划编制时采用层层下达指标的方式对建设占用农用地特别是耕地进行控制，有效地保障了耕地总量动态平衡目标的实现，但同时带来的一个问题是，各级编制规划时过于强调指标控制和分解方案的制定，轻视了建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，忽视了不同区域发展对建设用地的不同需求，忽视了不同区域分区方案的制定，给规划实施带来了影响。 b、规划方案对目前社会经济发展的新形势对土地利用带来的影响分析不足，特别是困难预测十多年中的许多不确定因素，对规划实施中可能遇到的诸如规划建设用地总指标不足、建设用地规划区位布局调整、重点建设项目实施对基本农田保护带来的冲击等用地方面的主要矛盾未作深入分析并提出相应的对策。 3、规划管理力度不到位。 一些地方对规划工作仍然认识不足，重视不够，存在规划“编制时不重视、实施中较随意”、“说起来重要、用起来不要”的现象；规划的权威性还需提高，有的地方仍然不依规划办事，擅自或变相修改规划；规划实施中部门协调不够，工作不衔接；规划实施的保障措施和监督机制不够完善，影响实施的效果。 4、计划供需矛盾突出，管理方式尚须改进。 近几年的经济发展已呈现了计划供需矛盾十分突出的矛盾。2004年，全省申报农用地转用计划需求142万亩，而国土资源部下达我省仅18万亩。同时分级管理的计划管理方式也很难适应地区经济发展的需要。 规划外界环境的变化和自身的不足，导致规划的使命与其现实地位之间出现了十分矛盾的局面。按照《土地管理法》的规定，规划是“龙头”，它承担着合理安排区域土地利用的重任。但由于没有专项的法律来规范和约束，规划的龙头地位常常只停留在口头上，现实情况往往是规划跟着建设项目转，为具体建设项目用地需要而调整规划的现象时有发生。
二、对当前规划供需矛盾的判断
切实解决好土地利用的供需平衡是规划需要重点解决的问题。认真分析供需矛盾有助于理清规划思路。 （一）建设用地与gdp增长关系 根据我们的初步研究，1996－2000年全省gdp每增长1％，全省建设用地增长0.11％。1996年全省建设用地总量为233.09万公顷（3496.35万亩），扣除水利设施用地后为2361.25万亩。据此计算，1996－2000年全省gdp每增长1％，全省建设用地总量增加2.5974万亩。 如按年均13％的增长率，每年合理的建设用地需求在34万亩左右。 （二）城市化进程中用地需求 1、近几年城镇建设用地增长分析 1999－2002年，全省城镇（含城市、县城、建制镇）人口增加1088.37万人，建成区面积增加1171.95平方公里，城镇建设用地增加了1153.62平方公里（折合170.61万亩）。年均增加42.65万亩。其中： 城市（40个）建设用地增加651.11平方公里，占56.44%；年均增加24.41万亩。 县城（27个）建设用地面积增加33.35平方公里，占2.89%；年均增加12.5万亩。 建制镇（1127个）建设用地面积增加469.16平方公里，占40.67%；年均增加17.6万亩。 与此同时，1999－2002年全省城市化率增加了7.9%，年均1.975%, 从简单的回归分析推理，全省城市化率每增长1％，需增加建设用地21.59万亩。 根据省委、省政府的战略决策，到2010年全省城市化率达到50%,在2002年的基础上增加7.1％，按此计算需建设用地153.289万亩。 （三）沿江开发中用地需求 根据1992－2000年的资料，沿江地区gdp每增长1亿元，建设用地增长量约为17.46公顷（262亩）。 在未来的几年如按现有水平略有下降，2002～2010年，沿江开发区域居民点工矿用地与交通设施用地需求大约为14.37万公顷（216万亩），每年平均增加建设用地1. 6万公顷（24万亩）。 在未来20年内（2011～2020年），经济发达地区按照100亩/亿元左右，发展中地区按照200亩/亿元左右控制。2011～2020年，沿江开发区域居民点工矿用地与交通设施用地需求大约为12.05万公顷（180.8万亩），平均每年增加建设用地1.2万公顷（18万亩）。
三、开展新一轮规划修编的思路
（一）坚持以新的发展观统领规划修编工作 党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。这一新的科学的发展观要求经济发展必须与资源环境相协调，实现人类社会的可持续发展。 （二）创新规划编制理念 新时期、新形势对规划编制提出了新的、更高的要求，因此，在新一轮规划修编过程中，必须转变观念，改进方法，提高规划水平。 1、注重空间引导和空间协调 在传统的规划编制中，我们注重的是规划建设用地的总量控制和基本农田的保护，但随着经济社会的不断发展，空间发展不协调和空间失衡问题越来越突出，因此，为了适应新形势、新发展的需要，必须将保持空间协调和空间均衡作为规划的重要原则和内容，将人口分布和经济的分布结合起来，将产业发展、城镇建设、基础设施建设、环境保护和生态建设等落实到空间，使规划指导空间发展和空间约束，增强规划的约束功能。 2、扩大规划视野 土地利用规划是对未来一段时期内土地利用进行部署和安排，编制规划必须要有长远眼光，把解决长远发展中的土地利用问题作为规划的重点，并与解决中近期发展中的土地利用问题相结合。因此，规划必须突出战略性和前瞻性。要用战略思维和长远眼光，对主要经济社会活动在时间和空间上进行前瞻性部署和展望。要特别注重对经济社会发展的超前研究，分析中长期的发展环境、发展规律，提高决策水平。 3、增强系统意识 规划是整合经济社会资源，使资源发挥最大效率，减少重复浪费，面向未来的优化发展方案，因此，没有全局意识、系统观念，很难达到这个目的和要求。编制规划必须注重统筹、协调、全面。 4、加强定量分析 以往我们编制规划时，定性描述的内容多，定量分析得出的结论少，影响了规划的科学性。因此，在规划修编中，要以定量分析为基础，积极运用数学分析方法，利用数量模型，进行大量的数量分析，通过数字化结果，采取多方案比较，确定更优方案，使定性的结论建立在定量分析的基础上，提高决策的科学性。 （三）开展规划修编工作的基本思路 1、规划编制的指导思想： 保护耕地，保障发展，保护生态环境；统筹安排各类和各业用地。 2、规划的重点内容 （1）合理确定各项指标； （2）统筹安排区域基础设施、社会设施、环境治理等重点建设项目用地； （3）科学划定土地用途区； （4）明确建设用地发展空间。 3、工作方法
采用先试点后全面推开的工作方法。在抓好国土资源部在我省开展的两个规划修编试点（南通市、江阴市）的基础上，在苏南、苏中、苏北各选择1至2个县（市）开展规划修编试点工作，在总结试点经验的基础上，全面部署开展规划修编工作 四、完善土地利用规划管理手段 依法严格规划的实施管理，主要通过土地利用计划的管理和建设项目用地预审的管理这两个手段。 1、依法健全土地利用年度计划管理 2、依法严格执行建设项目用地预审制度 3、切实做好土地利用规划审查工作
（作者为厅规划处处长）
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