摘 要：提高国土资源执法监察有效性和权威性，是适应新形势下经济社会可持续发展和国土资源管理的需要。文章介绍了目前国土资源执法监察所面临的严峻形势。指出并分析了当前国土资源违法的主要特点及成因。提出了加大国土资源执法力度，提高国土资源执法监察有效性和权威性的对策。 关键词：国土资源执法监察 有效性 权威性 思考 1.背景 从2003年全省土地市场秩序治理整顿和国土资源执法监察工作情况看，各级管地者和各类用地者的依法管、用地意识有所增强，但是以发展为名不惜牺牲土地、损害农民利益的违法用地行为在一些地方还比较突出，土地利用和管理中还存在一些不容忽视的问题，因国土资源违法和纠纷引发的社会矛盾与群众信访已成为影响社会稳定的因素之一。据全省土地市场秩序治理整顿统计：全省各类开发区、园区共违法使用集体土地96015亩。新《土地管理法》实施以来，全省共发现圈占土地8514.94亩；划拨土地非法转让用于房地产开发91宗，面积338.45亩，转让金额2557.93万元；集体土地非法转让用于房地产开发72宗，面积1128.6亩，转让金额2073.8万元。从2003年全省国土资源违法案件年报看：全省共立案查处土地违法案件2979件，结案3003件（含2002年未结案的案件），涉及土地面积2835.42公顷，其中耕地1205.85公顷。有60人受到党纪政纪处分，其中市厅级干部1人，县处级干部6人，乡科级干部27人，另有一人被追究刑事责任；全省共立案查处矿产资源违法案件95件，其中开采类案件86件，不按规定缴纳矿产资源补偿费的案件7件。 从上述情况看出，加强国土资源执法监察工作，确保国土资源可持续利用的任务还十分繁重。提高新形势下执法监察有效性和权威性，是贯彻国土资源执法监察必须坚持“预防为主，事前防范和事后查处相结合”新思路的有效途径。 2.当前国土资源违法的主要特点及成因分析 2.1各类园区的设立与用地管理存在不规范现象。部分园区违反土地利用总体规划擅自扩张园区规模，一些园区未真正纳入当地政府的统一管理，各自分散供地，压价竞争，这类问题苏北地区相对突出。园区建设普遍存在土地未批先用、边报边用行为，甚至非法圈占大量土地。有些地方规划执行不严格，土地利用总体规划体系不尽完善，缺乏详细性、控制性的规划约束。 2.2建设用地未批先用、边报边用等问题屡禁不止。当前我省的违法用地行为仍以未经批准、非法占地为主，且主要是道路等基础设施建设。此类现象在全省普遍存在。 2.3土地交易中的违法违规行为时有发生。一是违反规定低价出让土地。有的地方以发展经济、招商引资为名，不计用地成本，竞相压价，恶性竞争。个别地方甚至实行“零”地价，形成所谓“政策洼地”。二是集体土地非法入市，隐形交易现象依然大量存在，严重干扰了土地市场秩序。如一些地方以农民进城为名，擅自利用集体土地进行房地产开发等。三是擅自改变划拨土地用途，从事经营性项目开发。如在旧城改造中，一些单位利用原划拨的存量建设用地非法转让或擅自改变土地用途，进行经营性开发，从中牟取暴利。 2.4征地补偿安置不到位损害了失地农民的合法权益。一是一些基层政府在大城市化进程、招商引资过程中，因没有严格依照法律规定进行征地补偿、安置，引发了大量的征地补偿、拆迁安置问题，导致群众大量信访。二是征地补偿费用低，且标准不一，补偿资金不能完全到位。三是“两公告一登记”制度执行得不够完善，征地补偿费用未征得农民同意，实行分期支付，失地农民的合法利益得不到保障，造成干群关系紧张。 2.5无证非法开采小矿山及开山采石成为我省矿产违法的主要现象。一些村组集体或个人受利益驱动，知法犯法，利用地下采矿所具有的一定隐蔽性与国土资源管理人员开展“游击战”。 2.6少数基层国土资源部门不依法行政。一是不少地区采取土地置换方式代替建设用地审批，给土地利用、管理与土地执法工作带来了严重的困惑，其中不乏存在弄虚作假行为，且有蔓延之势。二是有些县（市）在临时用地审批上弄虚作假，擅自扩大审批范围。三是少数国土资源管理部门擅自越权批地。四是一些地方在经营性土地使用权招、拍、挂出让过程中存在程序性违法现象。五是对违法用地的处理，普遍存在重查管理相对人、轻查自身管理问题的现象，动真碰硬、追究有关涉案责任人责任的较少。 2.7产生上述问题的主要原因 一是在长期的耕地保护任务与短期的任职“政绩”这一对远近利益之间，不少基层政府领导选择了后者，而忽视了前者，这与我国现行的干部任用机制也有着一定的关系。党政一把手不能正确处理好经济发展与保护耕地的关系，真正担负起保护耕地的责任，在招商引资急于发展经济的压力下，往往忽视土地管理法律法规，违法用地、低价供地，以及补偿安置不到位等。 二是一些基层政府和用地单位认为，现行建设用地报批，要办农用地转用、征用和供地审批，手续繁杂，周期长，而建设单位尤其是招商引资项目又等不及，只能提前用地，边报边用或干脆不报就用土地。此外，认为报批建设用地费用高，因此就不报批，土地先用了再说，这在经济欠发达地区较为突出。另外，国土部门代收费一定程度上影响了工作效率，引发了违法用地行为的发生。按审批规定，占用耕地，对下要负责支付土地补偿费、劳力安置费、青苗或建筑物补助费等；对上要代收土地有偿使用费、耕地占用税、农业重点开发基金、造地费、地契税等，每亩合计5―6万元，而国土部门收取的业务费仅1000余元/亩，报批时，所有资金必须一次性到位，投资者使用土地是分期付款，在地价水平不高的情况下，地方政府不可能垫付各类规费，一定程度上导致了边报边用、未报就用土地，以及变相压低地价行为的发生。 三是一些基层政府以及用地单位错误认为，交了报批规费，建设用地材料也已上报，批文下来是迟早的事，因此就可以占地建设。一些土地行政主管部门对此亦表示“理解”。这也是造成边报边用比较普遍的原因之一。 四是一些地方政府有钻政策“空子”、打“擦边球”的思想，少数国土部门又碍于政府压力，把关不严，有的甚至出“歪点子”，助纣为虐。因此，一些规避建设用地正常报批程序的做法，在一些地方不断发生。另外，在一些经欠发达地区，因土地市场交易未形成卖方市场，造成土地市场“有场无市”窘相，一定程度上引发了违规违规交易土地行为的发生。 五是一些基层国土部门执法偏松、偏软，助长了违法者进一步违法用地的欲望。具体表现在：对违法用地的处理，存在“以罚代法”，处理太轻的现象，该拆除、没收地上建筑物的，没有拆除、没收。对违法用地责任人的党政纪责任追究和刑事责任追究，没有严格按照有关法律、法规和政策规定执行。 3.加大执法力度，提高执法监察有效性和权威性的几点思考 3.1以土地市场秩序治理整顿工作为契机，全面推进国土资源依法行政工作。一是借助治理整顿，进一步强化对各级领导干部的宣传力度，切实增强五个意识：严格按规划办事意识，土地必须实行用途管制；依法用地、管地意识，正确处理发展经济与依法用地、管地的关系；切实维护农民的合法权益意识，不能以牺牲农民利益为代价获得经济的一时发展；公开、公平、公正意识，各级领导干部在土地问题上要坚决做到“不批条子、不打招呼、不干涉执法行为”；法律责任意识，必须认识到“因公违法”也是违法，一样要受到法律制裁。二通过治理整顿，全面提升国土资源管理部门自身的依法行政水平。内部要建立健全监督制约机制，从各个环节上严格把关，确保法律的正确执行。三是结合治理整顿，进一步加大执法监察力度。当前开展的治理整顿工作，对各级政府及其部门而言，其领导重视、涉及领域、责任追究都是前所未有的，这也为国土资源执法监察工作提供了一个极好的执法环境。联合纪检监察等职能部门，加大对重大违法案件的查处力度，并辅之以公开曝光和通报，可以大幅度提高执法监察有效性和权威性。 3.2以进一步强化预防工作为前提，逐步建立从源头上防范国土资源违法的运行机制。一是继续开展基层执法创优活动。在综合评审的基础上，对符合省级土地执法模范乡（镇）标准的先进单位和组织开展创建工作成效突出的省辖市国土资源局，予以表彰，并分别颁发“土地执法模范乡镇”荣誉奖牌和“组织开展创建土地执法模范镇乡活动先进市”荣誉证书。同时，进一步部署全省创建土地执法模范乡（镇）工作。二是继续开展创建土地执法模范县活动，尤其要加强对申报为省级土地执法模范县创建单位的39个县（市、区）的创建工作的检查指导，力争使每个省辖市有1－2个县（市）达到全国执法模范县标准。通过“创建”活动，进一步强化各级基层政府的土地执法责任，使土地执法真正由部门行为变为政府行为。与此同时，认真落实对执法模范县的奖励政策，增强创建活动的吸引力。三是积极探索把土地执法模范县创建活动的内容扩大到矿产，强化县级政府维护矿产资源管理秩序的责任。 3.3以坚持动态巡查责任制和扩大卫片执法检查的范围与力度为基础，切实加大对违法行为的制止、惩戒力度。一是坚持动态巡查责任制，将基本农田保护情况作为巡查重点。进一步完善动态巡查责任制的考核体系，组织对动态巡查责任制落实情况的检查，并积极研究推进动态巡查责任制的相关政策措施。同时，要将矿业开发活动集中地区的勘查和开发矿产资源情况纳入动态巡查内容。省厅要在继续加大直接动态巡查的力度，市、县要建立健全适合本地特点的动态巡查责任制，力争实现全省100%的市、县国土资源局和乡（镇）国土资源所建立并落实动态巡查责任制。二是扩大卫片执法检查的范围和力度。借助其覆盖区域广、监测精确度高、科学依据强的特点，依法严肃查处各类土地违法行为，重点查处基层政府违法批行为和大量违法占用耕地行为。在推广卫片执法检查先进经验的基础上，研究如何发挥卫片执法检查在提高执法监察有效性和权威性上的新做法，如可以试行对重点城市和地区实行实时性监测检查，发挥卫星遥感监测对土地违法行为的快速反应功能，进而预防和警示土地违法行为的发生。 3.4以进一步加大国土资源违法案件的查处力度为突破口，有效提高国土资源管理部门的权威性。一是在土地违法案件的查处上，要从治理整顿、卫片检查、执法巡查以及媒体披露和信访举报等多渠道入手，排查出重大、典型违法案件，与纪检、监察、审计等部门联手，加大直接查处和督办查处的力度与时效。对突发、重大违法案件的查处，各级国土资源执法监察部门要建立快速反应机制和分级查处机制。重点查处领导干部违法批地数量较大的案件、顶风违法的案件、久拖不决的案件和影响恶劣造成群体性事件的案件。二是在矿产违法案件的查处上，要配合矿产资源管理秩序治理整顿，严厉查处违法审批发证、非法勘查开采矿产资源和非法转让矿权的违法行为。三是在督办查处的国土资源违法案件上，要进一步落实执法监察责任制，落实重大案件报告备案制度。要将对违法责任人依法提出处理建议和移送情况，列入各级国土资源部门查处案件的考核内容。四是加大对重大违法案件涉案责任人的责任追究，建立完善曝光和通报机制。对重大违法案件的查处，各地都要坚持既查事又查人的原则，并形成定期与不定期的公开曝光和通报机制，以起到以案释法、以点带面的警示作用，从而有效提高国土资源管理部门的权威性。 3.5以加强国土资源执法监察基础建设为根本，努力打造一支高素质执法监察队伍。一是研究探索新形势下国土资源执法监察体制改革新出路。针对省以下实行垂直管理体制的新情况，研究强化执法监察工作的有效方式和手段。如可以实行下级国土资源执法监察部门领导的任命需征求上级执法监察部门的意见。二是强化考核机制，加强队伍建设。考核干部要和他是否依法办事、依法行政结合起来。重点要考核查处了多少案件，处理了多少涉案责任人，以及违法行为的发现率、制止率和查处案件的到位率。三是开展办案质量评查和疑难案件分析研讨活动，组织对案件查处工作的检查，及时解决和纠正案件查处工作中存在的问题，提高办案质量。四是加强执法监察人员的培训工作。按照分级培训的原则，省、市、县三级要进一步抓好基层执法监察人员的培训工作，以做到适应新形势下的国土资源执法监察需要。 4.结语 从目前的状况和环境来说，国土资源执法监察面临的压力很大。从大的方面看，有“三对矛盾”：加快发展（超常规、跳跃式发展）与依法依规办事的矛盾；保障发展与保护资源的矛盾；维护国家、集体、开发商利益与维护农民利益的矛盾。从具体执法监察工作来说，主要面临三个“两难境地”：“违法必究”与“法难责众”的两难境地；“依法处理难合情”与“合情处理难合法”的两难境地；“依法办事难合理”与“合理办事难合法”的两难境地。怎样处理好这些矛盾和难题，切实做到保护经济社会健康运行，保障国土资源永续利用，维护人民群众合法利益，是国土资源执法监察工作需要进一步研究和思考的问题。笔者在提高我省国土资源执法监察有效性和权威性上已作的几点思考，只是加强国土资源执法监察工作的一些初探，还需要在今后的工作中不断研究摸索出新的执法机制和执法途径。 （作者为厅执法监察局局长） | 
