一、我省采矿权市场建设的进展评估
1．基本情况
我省采矿权市场建设起步于2001年，经过3年来的运作，全省已有12个市（28个县区）全面启动了采矿权市场建设工作。三年来，我省采矿权市场建设速度一年比一年快，成效一年比一年大。2003年全省采矿权有偿出让数为348个，比2002年增长266％，其中拍卖出让112个，挂牌出让220个，协议出让16个，共取得采矿权价款2.54亿元，比2002年增长556％。目前，全省通过招标、拍卖、挂牌及协议方式有偿出让采矿权累计达487个，其中招标出让28个，拍卖出让189个，挂牌出让237个，协议出让33个，累计取得采矿权价款3.01亿元；涉及金属、建材用非金属、水气等10多个矿种。三年中，确认采矿权评估报告34个，累计采矿权评估价值8.7亿元，在采矿权二级市场建设中，为企业改制、上市等审批采矿权转让32个，累计转让价款2.62亿元。
2．认识与体会
总结三年多来的采矿权市场建设工作实践，归纳起来主要有以下几方面认识和体会：
(1)领导重视是采矿权市场顺利推进的关键。省内一些采矿权市场建设推进得快的地区的工作经验表明，由于培育和规范采矿权市场，涉及到方方面面，是一项政策性强、工作量大得系统工程，各级政府领导必须重视，各个部门必须协调配合。
(2)治理整顿矿产资源管理秩序是采矿权市场全面启动的前提。经过前几轮的矿业秩序综合治理及正在开展的矿产资源管理秩序治理整顿，使我省的矿业开发走上了依法、科学、有序的轨道。治理整顿中，在全省范围内清理了采矿许可证，查处了一批无证开采、越界开采等违法行为，注销、吊销了一批采矿许可证，关闭了一大批布局不合理、资源利用率低、工艺落后、严重影响环境的矿山，解决了一批“热点”问题及在矿业开发中的历史遗留问题，明晰和界定了采矿权属，净化了矿业环境。尤其是通过关闭乡镇小煤矿、限制开山采石以及整顿砖瓦粘土等三项专项整治，进一步改善了我省矿业投资环境，大大压缩了矿山数量，为采矿权有偿出让腾出了市场空间，为培育和发展采矿权市场提供了前提。
(3)摸清资源家底是采矿权市场建设的基础。培育和发展采矿权市场必须对当地矿产资源的分布特点、矿产种类、储量大小等情况有清晰的了解。各地在抓紧做好矿产资源总体规划的同时，组织编制一些资源集中地的矿区开发规划，做到对矿产资源的基本情况心中有数，增强采矿权市场建设的主动性，避免盲目性，从而把握总量，调节供应，适应需求。此外，各地在有偿出让采矿权前，加强对矿产资源的调查评价，为有偿出让提供了翔实可靠的地质依据。
(4)合理分配收益是采矿权市场运作的内在动力。采矿权的市场化运作，强化了采矿权是财产权的观念。采矿权有偿出让事关国家、地方、集体和采矿权人之间几方面的利益分配和利益关系的调整，这也是各级政府和国土资源部门最为关心的内容。为了使采矿权有偿出让的顺利实施，同时也兼顾各级的收益分配，省厅与省财政厅联合下发的《江苏省采矿权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》作了明确的规定：除国家出资勘查形成矿产地的采矿权以外，其他投资主体出资形成矿产地的采矿权价款，按15％、10％、75％的比例分别解缴省、市、县级财政专户。这种重点向县级倾斜的分配比例模式充分调动了基层的工作积极性，激起了基层同志的工作内在动力，为采矿权市场建设营造了良好的环境。
二、采矿权市场建设与发展给我们的启示
采矿权市场的运作，给了我们以下几点启示：
1．采矿权市场建设促进了矿产资源管理传统职能的转变
采矿权市场的推进，把矿产资源作为生产要素，使其进入市场，由市场对资源实行最佳配置。正是通过资源管理部门这种管理方式的转变，促使政府为企业创造更加良好的市场环境。资源管理部门通过运用市场机制，将目前的“行政―控制型”管理转变为“规划―服务型”管理，从而进一步强化管理职能与服务职能，有效地维护矿产资源国家所有权益以及采矿权人的合法权益。
2．采矿权有偿出让增强了采矿权人珍惜资源及依法采矿的法律意识
以往采矿权申请人往往觉得采矿权来得较容易，也从未把它看成是一种财产权，开采矿产时，采富弃贫、浪费资源的现象时常发生。而现在通过有偿出让取得采矿权的采矿投资者，实实在在地感到取得一块资源的采矿权来之不易，它需要花一定代价才能得到，采矿权已成为矿山企业资产的重要组成部分。因此采矿者在开采利用资源时，会自觉地加倍珍惜和爱护资源。同时也增强了采矿权人的依法采矿的矿产资源法律意识，只有依法开采，才能维护自身的合法权益。违法开采，不但要受到处罚，失掉的不只是开采矿产资源的权力，而且相应的财产权也被剥夺。
3．采矿权有偿出让体现了阳光行政
采矿权有偿出让对反腐倡廉、行风建设有极大的促进作用。遵照公开、公平、公正的原则，招标、拍卖、挂牌出让采矿权，通过竞争机制，优胜劣汰选择采矿权人，避免了采矿权授予的人为因素，减少了暗箱操作发生的可能性，起到了从制度和机制上促进反腐倡廉和阳光行政的作用。
三、采矿权市场建设中存在的主要问题及原因分析
我省采矿权市场虽已取得了可喜的成绩，但毕竟还处在起步阶段，还存在不少问题和困难，主要表现为：
1．采矿权市场发展不平衡
主要反映在以下几个方面：一是各地工作推进上的不平衡，省内绝大部分市及一些资源重点县都已启动，但个别地方至今尚未启动，采矿权市场建设工作停留在零起点。二是有偿出让采矿权数量上不平衡。2003年全省新颁发采矿许可证有560个，采用招标、拍卖、挂牌等方式出让采矿权的有304个，占54.29％。三是有偿出让矿种结构上的不平衡，在现在的采矿权有偿出让中，绝大部分是砂石、粘土等普通建材矿产，其他矿产相对较少。
2．“双轨制”的存在造成采矿权人之间的不平衡竞争
目前，凡是新立的采矿权符合市场条件的都实行了有偿出让，但是在以前兴办的各类矿山企业的采矿权都是无偿获得的，特别是在计划经济时期建立的国有矿山，对这些正在开采矿山采矿权的处置，由于国家没有明确的规定，所以现在存在着一部分采矿权人交价款取得采矿权，另一部分的采矿权是无偿获得的现象，这种“双轨制”不同程度地阻碍了采矿权市场的发展。
3．采矿权二级转让市场亟待规范
从调研的情况看，我省采矿权二级市场运作不规范的问题较突出。一是基层国土资源部门监督管理不到位，对地方上的违法转让现象未能实施有效的监督查处；二是一些采矿权人未经国土资源部门批准，擅自将采矿权出售给他人开采经营或以采矿权为资本与他人合资、合作等方式进行重组改制，有的甚至非法将采矿权招标、或以承包等形式转给他人开采经营，从中牟利；三是部分地方政府领导对矿产资源国家所有、采矿权依法转让的观念比较淡薄，在企业的转制、合资等过程中，擅自以行政命令的方式转让采矿权。这些擅自处置、非法转让采矿权的问题，侵害了国家的矿产资源所有权益，也扰乱了我省的采矿权市场建设。
4．采矿权市场中介服务不够规范和完善，信息不够畅通
采矿权属于资源性财产权，在其出让、转让的交易中，科学、公正、合理的定价至关重要。但有少数评估机构缺乏对采矿权市场现状及前景的分析研究，业务不够熟练，也不按已有的规范运作，评估结果随意性很大，削弱了评估机构桥梁纽带和参谋咨询作用的发挥。此外，采矿权出让转让的信息量少，覆盖面小，渠道不畅，透明度不高等，在一定程度上影响了采矿权市场建设。
5．少数地区在采矿权有偿出让中操作随意，未按有关规定执行
如少数地区在采矿权出让时不作评估，定价随意，造成出让底价或偏高或偏低，缺乏科学性；一些地方在出让时虽作评估，但不按规定程序操作，擅自确认；另外，一些县级采矿权出让机关管理不到位，采矿权招拍挂的整个过程不按有关规定执行。
上述这些问题的存在，究其原因，主要在以下几个方面：
一是采矿权财产属性还未完全被社会所认识。目前，人们对采矿权的财产属性认知度不高，致使采矿权市场化运作程度还不高。
二是采矿权出让转让配套制度不够健全，虽然国家近几年颁布了规范采矿权市场的行政法规与部门规范性文件，但有些在实际工作中操作性差，使得采矿权转让的管理方及转让各方难以把握。
三是一些基层国土资源管理部门及中介机构对采矿权出让、转让管理的有关规定在理解上存在偏差，按照自己的理解办事，不能自觉执行有关管理规定，而且总在考虑如何从这项工作中取得实际利益。
四是一些地方政府的矿业投资环境未得到根本改善，地方保护主义严重，当地的矿不让外地人来开；群众从自身的利益出发随意干预，使采矿权人的合法权益难以得到维护。
四、加快我省采矿权市场建设的几点思考
1．继续加大宣传力度，为采矿权市场建设创造良好的舆论环境
采矿权作为一种财产权并可以依法流转在我国提出的时间不长，对于多数人来说还比较陌生。因此，培育和发展采矿权市场的首要任务是加大宣传力度，深入开展矿产资源法律法规的宣传教育建设，增加人们矿产资源的资产意识和法律意识。通过宣传教育，澄清模糊认识，使全社会牢固树立起三种观念。一是矿产资源国家所有观念；二是矿产资源实行资产化管理和经营的观念；三是集约利用矿产资源的观念。
2．加强制度建设，完善采矿权市场法规政策体系
近年来国家出台的有关法规和国土资源部一系列规范性文件，为采矿权市场的开展提供了必要的政策保障。我省在采矿权市场建设过程中也相继出台了一些适合本省特点的政策，但目前看来不够完善，还不能满足实际工作的需要。因此，要抓紧制定采矿权转让管理、采矿权市场交易场所管理、采矿权中介机构管理等方面的规定或实施办法。
3．强化矿产资源规划意识，合理设置采矿权
实施矿产资源规划或矿区开发规划是政府控制采矿权一级市场的重要措施。因此要发挥好规划的两个作用：一是对矿山布局、总量及规模等矿业结构的调控作用，二是对采矿权市场的调控作用。凡是要出让采矿权的地区都应做好矿区总体规划，根据采矿权市场的容量和矿产品的供需情况，合理确定一级市场的采矿权投放量。通过实施好矿产资源规划，调整矿业结构，控制开采总量，明确采矿权的设置范围、开采规模、出让方式等，防止出现新的布局不合理问题。
4．尽快建立采矿权市场信息系统，使信息畅通快捷
我省的采矿权市场信息系统建设应从以下三方面入手：一是建立基础性地质、矿产地登记资料可查询制度，尽快公开发布全省公益性基础性地质资料，实现公开上网查询，以方便投资者；二是建立采矿权招拍挂信息发布制度，建立采矿权信息库，向社会定期或不定期地发布采矿权出让或转让信息；三是在分析我省矿产品市场和采矿权市场前景的基础上发布相关信息，给予投资者更多的选择机会，使办矿投资者既要了解“要开矿找市场”的道理，又要知道到哪里去找市场。
5．培育和规范采矿权市场中的中介机构，为采矿权市场服务
现在我省的采矿权市场中介服务机构尚处起步阶段，与采矿权市场发展还不相适应。在巩固和扩大矿产资源储量评审、“两权”价款评估的基础上，应加强地质勘查、矿产开发咨询和法律咨询服务建设，允许开展矿权经纪、代理等方面的服务工作。中介服务机构应按照市场规律办事。政府管理部门要加强对中介机构必要的监督和管理，包括业务考核、培训、职业道德教育等，规范中介服务行为。
6．严格市场监管，确保采矿权市场健康发展
当前尤其是要加大对采矿权二级转让市场的监管力度，杜绝擅自转让采矿权或以各种承包、转包形式转由他人开采等非法转让行为。进一步加强基层（市、县二级）采矿权市场监管队伍建设，做到执法必严，违法必究，结合矿产资源管理秩序治理整顿，把集中整治与日常监管结合起来，切实维护采矿权人的合法权益，切实维护国家对矿产资源的所有权和收益权，确保我省采矿权市场平稳、健康发展。
（作者为厅矿管处处长）
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