地籍工作是国土资源管理的一项十分重要的基础性工作，这项基础工作水平如何，直接关系到国土资源管理各项业务的正常开展。

    长期以来，由于种种原因，地籍基础业务建设与形势发展要求相比显得相对滞后，难以适应客观形势发展的需要。这种局面如不迅速改观，将会成为制约整个国土资源管理上水平上台阶的一个瓶颈。如何从根本上解决好这个问题，笔者认为应该从改革入手，实行对内以图管地，对外以证管地，通过理论与制度创新加快城乡一体化现代地籍建设进程。下边从四个方面来论述。

    一、理清工作思路

    什么是地籍，地籍管理的基本特点和要求是什么？关于地籍和地籍管理，跳出本本框框，通俗地讲，我认为可以用一、二、三来概述：即用一个行政手段和两个技术手段解决三个基本问题。一个行政手段是土地登记发证，两个技术手段分别是城镇地籍调查和土地利用现状调查，三个基本问题即土地的权属问题、地类问题和面积数量问题。

    地籍管理的基本特点和要求是根据地籍工作的性质确定的。地籍是国土管理工作中技术性业务性比较强的工作，与其他业务工作相比较，可以发现它们各自有着不同的特点。比如与规划相比，规划是对未来而言，对将要发生的事情进行设计筹划，这项工作要求主观愿望要满足客观需求，在时态上是“将来时”；而地籍是对已发生的土地要素情况作判定，是“记录已发生的历史”，是“完成时”。从工作方法讲，把地籍工作与其他一些行政管理工作相比，管理型的工作好比是做作文，围绕主题写文章，遣词造句好一些、文采好一些就很生动很活泼，就可得高分；而地籍业务工作好比做数学答题，1加1等于2不能有其它答案。这种业务性质决定了地籍工作必须要做到真实、准确、严谨。

    地籍的这种特点要求从事地籍工作的同志要具备两方面的精神，一是求实，二是创新。所谓求实，就是要用求实的原则、求实的作风、求实的态度、求实的方法去解决地籍中的权属、地类和面积三个要素问题。所谓创新，就是要通过理论创新、制度创新、机制创新和技术创新，把地籍中的三个要素在不断变化中把它搞准搞实，从而满足国土资源各项业务管理的需要。

    让我们分析一下地籍工作的现状。根据国土资源部确立的《地籍管理“十五”计划发展纲要》，我省在两年前曾提出一个口号，提法是通过几年的努力，使地籍面貌总体上实现三个转变：即“由口头上的基础向实实在在的基础转变，由被动应付向主动服务转变，由传统的手工管理方式向现代化信息化管理方式转变。”之所以这样提，是因为地籍工作的现状与实际应达到的目标存在着差距，这个差距也正是我们现在所要努力解决的问题。

    地籍工作的性质和现状决定了对地籍要不断地投入，地籍工作的特点决定了搞地籍要不怕吃苦，搞地籍要耐得住寂寞。为什么？因为正如同志们所说：搞地籍就像围着操场跑步，没始没终，没完没了。而且地籍工作的业务特点是三强：技术性强、业务性强、政策性强。但现在一些地方的地籍工作往往表现为三弱，叫弱势部门、弱势行当、弱势群体。其间原因是多方面的，有些问题是深层次的。但正是由于这种强与弱的反差，使得一些地方地籍工作不同程度地存在着三大问题，即权属不清，地类不准，面积不实。地籍就是土地户口，土地部门管土地靠的是地籍，这就好比公安部门管户口靠户籍一样。如果地籍搞不准，把土地权属、地类、面积搞错了，就好比公安部门管户口把人的年龄、职业甚至性别搞错，以至于把男人管成女人了，这两种错误本质上是一样的，是不应该的，也是不能允许的。

    如何解决这些问题，需要从两方面入手。一是改善地籍工作的条件，二是提高地籍工作的地位。这两个问题其实是一回事，或者说是一个问题的两个方面。

    一是改善条件，根本出路在于建立起现代地籍。什么是现代地籍？目前认为，现代地籍的衡量标准或努力方向应该体现“七化”，即土地产权明晰化、土地数据信息化、动态监测网络化、资料查询公开化、城乡地籍一体化、管理手段现代化，工作程序规范化。

    改善工作条件、实现现代地籍的目标，要有以下手段和条件作为保障：即用最新的手段、最新的机制、最新的设备、最新的技术、最新的成果以及具有最新业务知识和理念的管理人员开展地籍业务工作，加强地籍基础业务建设。

    二是要提高地籍工作的地位。这要从完善管理机制入手。要通过理论创新和制度创新形成一种有利于地籍发展的保证机制。

    以上是通过调研对地籍工作诸多问题的一点认识，很不全面，很可能是偏见、一孔之见。但我认为搞一项工作之前，只有首先去透彻地了解它，深刻地认识它，弄清它们相互间的各种关系，理清思路，然后再去着手解决问题，那样才能做到庖丁解牛，游刃有余。

    二、理顺工作关系

    地籍作为一项基础性业务工作，从内到外需要得到多方面的支持和配合，相互之间的工作关系也必须理顺。

    首先要按属地化管理原则理顺上下级关系。既要分级负责，又要政令畅通，做到令行禁止，上下一致，步调统一。该放到下面的权利不要上收，该上面决定的事情不能失控。上下联动，共同发展，实现宏观与微观、整体与局部的有机结合。

    其次要按照政事分开、转变职能、改进作风的要求理顺机关与所属事业单位的关系。要充分发挥事业单位对行政工作的技术支撑作用，机关则主要集中力量抓调研、抓决策、抓监督、抓调控，这样就能做到优势互补，相得益彰，好比沙子掺进水泥，加上领导作钢筋支撑，就能形成很好的构件。

    第三要理顺部门内部的关系。确保地籍业务基础地位的确立和基础作用的发挥，促进地籍工作与国土资源管理相关业务工作的融合。这样地籍就能通过需求促进发展，在发展中更加完善，走上良性循环之路。

    最后要理顺横向关系。所有从事、承办地籍工作的单位都应当严格按照国土资源管理中有关地籍方面的有关政策规定和技术规程办事。搞测量的单位要按照要求把权属、地类和面积搞准；搞数据库建设的单位要按照要求把地籍图件搞准、数据搞实，并要注意不断提高软件功能；在涉及调整各类土地面积、判定土地类别这些问题时，要以地籍管理的政策规定和技术规程为依据，不允许另立章程，另搞一套。

    理顺关系总的说要做到上下联动，政事联手，部门联合，单位联谊，想方设法调动方方面面的积极因素，齐心协力共谋地籍发展大业。

    三、建立管理机制

    一是制约机制。凡是涉及权属、地类和面积三要素时，都要以地籍成果资料为依据，主要在六个环节上体现：农地转用、土地征用时；土地开发复垦立项审查时；土地利用总体规划编制实施时；土地规费收取时；土地资产评估时；土地执法监察时。

    二是保障机制。主要体现在四方面：一是省、市、县各保管一套相同时点的土地利用现状图；二是以此为基础，省、市、县地籍部门在涉及土地权属、地类和面积三个要素审核时逐级进行审查和核查；三是通过规范程序严格操作，对更新图件进行质量验收把关；四是对从事地籍工作的人员实行持证上岗，通过对地籍工作人员进行培训使他们取得上岗资格。

    三是奖惩机制。一是从精神上鼓励：通过评选先进单位和个人的办法进行，最近江苏省国土资源厅下发了《关于开展地籍管理规范化建设，争创全国地籍管理“百强县”活动的通知》，就是从管理机制入手，加强地籍基础业务建设的一个重要举措；二是从物质上奖励：安排专项经费支持工作搞得好的单位和项目；三是从政策上激励：公布一些地籍工作基础好的单位在地籍审核时给予省甚至包括市一级的免检待遇；四是从其他方面勉励：例如对典型单位、先进单位多联系、多指导、多宣传、多支持，让他们那里出经验、出效益、出人才，成为地籍管理的排头兵和领头雁。

    四、健全管理制度

    一是要制订完善确立地籍基础地位的管理制度，关键是从两方面入手：

    一方面是要做到对内以图管地。地籍成果资料是开展国土资源管理各项业务的基本依据，必须确保其真实性和现势性。要认真执行地籍变更的“月清、季累、半年预报”制度，根据地类实际变化情况按规定及时对地籍成果资料进行变更和更新。要注意运用遥感等高新技术辅助做好地籍变更工作，提高地籍成果资料的精度和质量，切实解决地籍资料中存在的数据不准、面积不实和权属不清问题。

    在每年的土地变更调查工作中，各地要结合地类变化情况和地籍变更情况，更新土地利用现状图，确保数据、图件和实地三者相一致。在此基础上，省、市、县要各保存一套相同时点的土地利用现状标准分幅图，国土资源部门内部开展各项业务工作都必须严格以这些地籍成果资料为依据。

    另一方面是要加快发证进度，实行对外以证管地，凭证用地。

    在调查登记的基础上对土地所有者和使用者发放土地证书，是土地管理的重要手段和有效措施。要以城乡土地登记一体化为目标，加快土地证书的发放进度，努力实现土地登记的全覆盖。当前，要重点做好国有土地使用证的发放和年检查验工作，特别是对房地产开发用地、各类经营性用地要严格执行土地证书的年检查验制度。同时，要认真贯彻国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发[2001]359号）的要求，进一步加大对农村集体土地所有权登记发证的工作力度。为了推动这项工作的开展，对于农地转用、土地征用和土地开发整理，要规定在报批时必须提供《集体土地所有证》，作为项目审查、土地补偿的基本依据。

    二是要制订完善确保地籍成果资料真实可靠的政策规定，特别要强调以下两方面：

    第一，所有的地类变更必须按地籍管理的有关政策规定和土地利用现状调查技术规程进行，任何单位和个人不得以任何理由干扰变更调查工作，不得在没有依据的情况下随意变更土地地类。要认真贯彻落实地籍管理数据、图件、实地“三一致”的基本原则，通过切实有效的措施把地籍基础工作打牢，把土地权属搞清，把土地类别搞准，把土地面积搞实，形成一套高标准、高质量的土地利用现状调查成果，为“以图管地”奠定牢固的工作基础。

    第二，要认真落实“三级”检查验收制度，做好变更调查成果检查验收工作。要根据变更调查的质量管理规定，对变更调查成果进行严格的检查验收，并形成验收意见，连同调查成果一并上报，省厅要对各市上报的变更调查成果进行核查。检查和核查要着重从两个方面入手，首先是要强调图件、数据和实地三一致，这是基本要求，不能弄虚作假，不能搞两笔账，否则将给以图管地和以证管地带来障碍，更会给建立地籍数据库、实现信息化管理留下隐患。其次是要检查变更调查和更新调查后形成的各类数据是否做到了四个衔接，一是左右衔接（由行政区划调整引起的，老的行政区划与新的行政区划之间单位数据要衔接起来）；二是上下衔接（省市县乡一直到部各种数据都能衔接起来）；三是前后衔接（调查前与调查后数据衔接好）；四是新旧衔接（用新地类开展调查的要与原来老地类数据衔接好）。经检查验收，成果资料不合格的地方其图件及相关成果资料不能用于以图管地工作。

    地籍工作是事关国土资源管理全局的重要基础工作，有很强的政策性、业务性和技术性，同时地籍又是一个不断发展的事业，新形势下面临的任务更加艰巨。建设城乡一体化现代地籍是加强国土资源管理的大势所趋，是规范国土资源管理的必由之路。在新的形势和任务面前，如果能够按照以上思路，跳出地籍看地籍，宏观着眼管地籍，并设法借助一些行政手段推动地籍业务中的技术性工作，这样一来就可以给地籍这辆重载之车加上引擎，增加动力，收到事半功倍的效果。从事地籍工作的同志则可以通过机制和工作方法的创新变拉车为开车，只要把握好方向就能让它向着既定的目标稳步前进。

                                              （作者为厅地籍处处长）