江苏是一个典型的人多地少省份，又是一个经济快速发展的省份，土地的供需矛盾十分突出。有限的土地资源要满足“吃饭”与“建设”的需要，负荷非常沉重。解决这个矛盾的抓手，就是抓好土地集约利用。这既是落实中央十六届三中全会提出的“五个统筹”的要求，促进经济社会全面、协调、可持续发展的重要措施，也是提高土地资源利用与管理水平的内在要求，关系我省“两个率先”奋斗目标的顺利实现问题，已经成为全省各地尤其是经济发展比较快、建设用地供求压力大的地区普遍认同和重视的一项重要工作。

　　一、土地集约利用工作的现状分析

　　（一）各地积极探索创造了许多成功经验

　　1、科学修编土地利用总体规划，初步建立起土地集约利用的宏观引导机制。近年来，我省大规模开展了行政区划调整工作，全省乡镇总数减少了近1/3。同时，按照城市化发展新要求，许多城市都在重新调整城市规划。全省本着既积极又慎重的精神，根据城市化、行政区划调整、经济结构调整和重点工程建设等实际情况，稳步开展土地利用总体规划的调整修编工作。在修编工作中，坚持“确保重点，有增有减”的原则，即调减被撤并乡镇的规划指标，把建设用地指标调整增加到城市和重点中心镇，在保证全省建设用地总量不增加的前提下，科学安排各类建设用地。各地在办理农转用审批的时候，坚持把规划审核作为第一环节，各类建设项目用地必须安排在规划建设预留区内，严格按照土地利用总体规划规定的用途使用土地，对不符合规划的用地申请一律不予批准。通过科学修编和严格土地利用总体规划实施管理，初步建立起了城市化发展集约用地的宏观引导机制。

　　2、倡导和实施“三集中”工程，不断优化土地利用结构。我省在全国率先提出“三集中”的供地新思路，即除线状工程外，引导城市工业项目向开发区集中，乡镇企业向工业小区集中，农民住宅向小城镇和中心村集中。实施“三集中”既是适应用途管制的需要，也是优化土地利用空间结构，提高土地利用集约化程度的需要。通过适当集中，逐步改变各地项目分布散乱无序的现状，促进产业合理布局，有利于形成产业规模效应，降低开发和管理成本。现在无论是编制土地利用规划，还是实施建设用地供应，“三集中”已经成为各级政府共识，得到了充分贯彻。一些地方还将这一原则结合本地实际，创造性加以贯彻。如盱眙县等地，针对乡乡设立开发园区，基础设施重复投入，土地被大量圈占浪费的现象，对原先设立的各类园区进行了资源整合，全县集中力量共建一个园区，所有招商引资项目优先进园区。这样做，既减少了乱设园区造成的大量土地低效利用，又提高了园区建设水平。

　　3、开展闲置土地清理，着力提高土地利用效率。南京、南通等市针对90年代曾经一度出现的开发区热、房地产热的遗留问题，对项目用地进行全面清理，凡闲置两年以上的坚决依法收回，重新配置利用。苏州市对闲置建设用地特别是经营性项目闲置用地清理力度非常大，三年内进行了两度清理。2001年5月通过对市区所有房地产开发项目用地的清理，共取消了120项目，收回闲置土地670公顷，并逐步纳入土地储备，其中已有79公顷重新进行了招拍挂，取得土地出让金10.5亿元。2003年9月再一次对2001年以来批准及2001年清理时保留的经营性项目用地进行了全面清理，取消项目49个，面积112公顷，重新交由土地市场进行公开交易。

　　4、市场配置土地资源的基础性作用日益显现。各地始终把深化土地使用制度改革，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，作为重中之重的工作来抓。土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）等多种形式的土地有偿使用制度已初步建立。全省土地有偿使用的比例逐年提高。2000年全省新增建设用地有偿供地比例已达到60%，2001、2002年连续两年达到78%，2003年更是突破80%。全省合同土地出让金2000年约120亿元，2001年达200亿元，2002年突破450亿元大关，其中土地招拍挂合同土地出让金200多亿元；2003年更是高达956亿元，其中土地招拍挂合同土地出让金达650亿元。2003年土地公开交易面积占出让土地总面积的比重已从“九五”期间不足5%上升到30%左右；土地公开交易合同土地出让金占土地出让金总额由不足10％提高到近70％。通过全面实行土地有偿使用，将土地利用与经济利益挂钩，有利于促使土地资源合理配置，促使用地者集约用地。

　　5、创新土地制度，促进土地集约利用。一是在充分调研开发区项目用地现状水平的基础上，对原国家土地管理局会同有关行业主管部门制定的建设用地指标定额，根据我省实际情况进行必要的修正、补充和完善，本着方便使用的原则，经报经省政府同意后出台了《江苏省建设用地指标体系（试行本）》，作为项目用地审核的重要依据。二是在全国率先提出“土地利用投资强度”这一建设用地控制性指标。苏州市等地去年率先提出了单位面积土地投资强度这项控制性指标，要求省级以上开发区一般每平方公里实际投入不低于5亿美元，乡镇工业小区一般每平方公里实际投入不低于3亿美元。昆山市在充分调研的基础上，提出了实施项目用地“5432”供地定额标准，取得了积极的成效，得到了国土资源部的充分肯定。三是改革农民住房安置办法。无锡新区、镇江丹阳等地结合城镇化的要求，改革传统农民宅基地使用制度，不再单独安排宅基地，在城郊接合部统一建设农民公寓，集中解决农民拆迁安置住房问题。平均每位农民占用的宅基地由原来的一百平方米降为三十平方米，既节约了土地，同时也改善了农民的居住条件。一些地方把村庄土地整理与小城镇或中心村建设同步进行，缩并自然村，统一规划建设农民公寓，实现了社区化集中管理。江阴市已有６个镇率先建成“无村镇”。其中，新桥镇在１９９９年就开始实施这一方案，节约土地２９２５亩。苏州市政府专门出台《苏州市宅基地管理暂行办法》，明晰农民住宅、宅基地物权，允许在农民间依法流转，提出乡镇可以设立农民宅基地置换中心，帮助农民进行流转以降低进城（镇）成本，并鼓励建设农民公寓，既解决了农民住宅问题，又节约利用了土地。

　　（二）资源消耗与经济发展的关联度分析

　　江苏省土地面积仅为全国总面积的1.10%，人口则约占全国的5.74%，人均土地面积0.143公顷，约为全国平均水平的六分之一，但2002年实现gdp占全国的9.30%。全省土地利用特征集中表现为：

　　（1）土地开发强度大，综合产出率高。2002年全省单位土地面积的全社会固定资产投资额达226.67万元/平方公里，是全国平均强度的8倍，实现的gdp亦为全国平均水平的8倍多。
　　
　　（2）土地垦殖指数高，但人均耕地面积少。全省土地垦殖指数高达46.90%，是全国平均水平（9.90%）的4.74倍。但人均耕地面积仅为0.067公顷，只及全国平均水平的2/3；

　　（3）建设用地比重大，扩展十分迅速。全省各类建设用地比例达16.3%。近期10多年来，随着经济的快速发展，尤其是城镇化与交通基础设施建设进程的加快，各项建设用地呈现快速扩展的趋势。

　　耕地减少是经济快速发展地区面临的一个普遍问题。处于工业化、城镇化快速发展时期的江苏省，在社会经济发展过程中也不可避免地占用了大量的耕地资源，造成耕地资源减少。

　　1996-2002年全省建设占用耕地大约72999公顷，受国家宏观经济政策的影响，年际变化十分显著，2002年达到一个新的高峰。全省13个市由于经济发展水平差异，建设占用耕地明显不同。苏州市占用最多，7年中占用耕地高达16997公顷，最少的镇江市仅占用1660公顷。

　　              1996-2002年江苏省建设占用耕地情况变化
　　从1996-2002年建设占用耕地与社会固定资产投资额、gdp及财政收入等数据进行计算显示：全省每增加一亿元第二产业gdp需消耗耕地资源2.61公顷，每增加一亿元gdp需消耗耕地资源13.33公顷，每增加一亿元固定资产投资额需消耗耕地资源4.23公顷，每增收一亿元财政收入需消耗耕地资源64.39公顷。随着时间的推移，科学技术不断进步，土地集约利用水平不断提高，单位经济指标增长占用土地资源消耗量将有所降低，但经济增长不可避免要以消耗一定的土地资源为代价。

　　二、提高土地集约利用水平的对策措施
　　（一）土地集约利用工作任重道远
　　土地集约利用是一个老话题，也是一个老难题。一方面土地利用计划紧缺，一方面土地粗放利用和闲置浪费土地现象严重，土地利用结构极不合理。应该说，近年来各级党委、政府对土地集约利用问题十分关注，科学的发展观和正确的政绩观越来越被强调，各级国土管理部门勇于创新，大胆探索，创造了不少好的成功经验，涌现了不少像江阴、无锡新区等这样的先进典型。但是在看到成绩的同时，也要清醒地看到当前土地利用仍然存在不少问题：
　　一是用地需求量居高不下，用地质量存在隐忧。2003年，全省建设用地在去年比往年有较大增幅的基础上又有增加，预计2004年用地量虽然会有所回落，但仍然将维持在高位需求。用地结构中，工业用地增长迅速，比例超过了56%，但产业结构趋同，重复建设问题需要重视。重复建设带来产业结构的不合理，也必然带来土地利用结构的不合理，低水平的项目投资对社会资本、土地资源、原材料的利用都是非常不经济的。
　　二是土地征、转、供脱节，土地闲置和粗放利用现象严重。一些地方土地转用、征用后得不到及时充分利用，自上世纪90年代初之后，又一轮“圈地”运动开始蔓延。在“招商引资”、“经营城市”的口号下，各地随意扩大城市规划范围，违反规划私设、乱设各类“开发园区”，大量圈占土地。一些地方在城市建设中，不顾实际搞“大马路”、“大广场”，大量建设高尔夫、别墅式住宅，相当一部分领导认为当前首要任务是招商引资、发展经济，外商来了必须保证用地，要多少就得给多少，从年底各地申报建设用地计划指标的材料的审查来看，许多项目用地宽打宽用现象非常突出，土地利用率和单位土地投资强度严重偏低，使得原本就十分紧张的建设用地供需矛盾更加突出，耕地占补平衡的任务十分繁重。
　　三是协议出让地价恶性竞争，农民的土地权益难以保证。一些地方发展的心情急迫，为了形成所谓的政策“洼地”，推进招商引资，不论项目大小、好坏，通通降低地价，甚至公开宣称免收地价，严重违反了国家、省有关协议出让土地最低价的规定。地方政府无钱征地，又要搞基础设施配套建设，还要给投资商优惠，于是就只好向农民打白条，农民利益被严重侵害。这些问题的存在不仅严重扰乱了土地市场秩序，而且低地价在相当程度上又进一步诱发用地单位圈占浪费土地，形成恶性循环。
　　（二）实行多目标调控管理，促进土地集约利用
　　1、强化土地用途管制，促进产业集聚。从实际情况出发，充分考虑江苏经济社会发展对用地的合理需求，科学修编土地利用总体规划。土地利用总体规划一经批准，必须严格实施，不得因项目随意调整改变土地规划。按照国务院土地市场秩序治理整顿工作要求，切实开展开发（园）区清理整合，规范开发区用地管理。要集中力量办好重点开发区，对于同一县（市、区）的多个开发区要进行整合归并，鼓励在县域范围内集中办好一个工业集中区。开发区要控制用地规模，合理规划，优化土地利用结构，努力提高生产性项目用地比例，在扣除区内交通等基础设施用地后，生产性项目用地比例不得低于80%。开发区基础设施建设必须统一进行，按功能分区集中布置行政管理及生活服务设施，提高区域性社会资源的共享程度。
　　2、严格项目用地指标控制管理，建立以供给引导和制约需求的供地机制。认真落实国家产业政策，严格执行国家《限制供地目录》、《禁止供地目录》，防止盲目投资和低水平重复建设。对限制性产业项目要严格控制用地，对禁止性产业项目要停止供地。将土地集约利用关口前移，在建设项目用地预审、供地审查时，要依据《江苏省建设用地指标体系（试行本）》规定的不同行业不同项目建设规模的用地指标及单位面积的投资强度等因素综合确定建设项目可以供地的数量，防止宽打宽用、浪费土地，坚决核减超指标的用地。申请增资扩建的用地单位，要优先使用已有的建设用地，核定供地面积时，要将已使用土地与新申请的用地数一并计算。严格控制企业等用地单位内部的行政办公等辅助设施用地面积，一般不得超过项目总用地面积的10%。对投资额小于500万元的工业项目，原则上不再单独供地，有条件的地方，可以由当地农民集体经济组织在依法办理农用地转用审批手续后，建设标准厂房等出租给企业使用，在促进土地集约利用的同时，增加农民的土地收益。对于在教育、工业、科技等项目用地范围内建造成套职工住宅、宾馆和招待所等设施的，一律不予供地，防止以各种名义圈占土地进行房地产开发
　　3、建立区域土地集约利用评价指标体系，加强土地供后监管。尽快研究制定土地集约利用评价指标体系，从批次转征用后土地供应率、项目用地开工率、土地利用率、土地闲置率、项目投资到位率、单位面积投资强度与产出效益、吸纳劳动力等指标上，定期开展建设用地批后监督检查，对各地特别是各类开发区进行土地利用集约度的综合评价。土地集约利用评价结果与城市建设用地规模、土地利用年度计划安排挂钩，对上一年度批次转征用后供地率达不到80%或半年度供地率达不到60%的地区，一个县（市）地域范围内土地闲置率超过一定数量的，土地利用集约度不高、未达到考核标准的地区，不得继续扩大现有的建设用地规模，并暂停办理该地区新的农用地转用、土地征用审批手续。
　　4、充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。运用地价杠杆作用调控土地市场，促进土地资源的集约利用。可以在不低于省政府出台的协议出让土地最低价的基础上，制定地价与土地利用集约度的调节系数，对利用率低的项目用地，可以适当提高供地价格，对土地投资强度高的项目用地，可以适当给予优惠，以促进集约用地。制定相关政策措施，鼓励市地整理，盘活存量土地。（开征土地财产税）

　　（作者为厅土地利用管理处处长）