王国臣

    建设用地审批管理是国土资源管理的一个重要方面，也是国土资源管理部门对外体现办事能力和办事效率的一个重要窗口。新的《土地管理法》实施以来，通过不断的探索和完善，逐步形成了一套建设用地审批的管理办法，较好地为全省经济和社会的发展提供了用地保障。但从进一步提高办事效率，提高服务水平，更好地为基层、为全省的经济和社会发展角度出发，我省现行的建设用地审批管理办法还存在着建设用地报件材料繁杂重叠、审批时间过长、电子报件功能不全、收费范围过宽等现象，这些都有待于进一步改进和完善。现就我省现行的建设用地审批管理中存在的问题和建议谈谈个人的看法。

    一、进一步简化和规范建设用地报件材料。为了规范建设用地的审批管理，提高建设用地审查报批工作的效率和质量，国土资源部专门下发了《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》（国土资发[2000]201号）文件，文件中对建设用地报批所需的材料作了明确要求，之后，国土资源部又先后下发了《关于进一步简化报国务院批准的建设用地审批工作程序有关问题的通知》（国土资发[2001]43号）和《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》（国土资发[2002]233号），都对进一步简化和规范建设用地的审批再一次提出了要求。从国土资源部一年发一个文件来看，除了因为新法与原法的要求不同外，更重要的是国土资源部看到了，现在的建设用地报批材料过多、过于烦琐、内容重叠，必须要加以改进。但我省对建设用地报件的要求没有能很好的贯彻落实这一精神，不但没有减，反而在国土资源部[2000]201号文的基础上又作了增加，而且增加的内容在前面的“一书四方案”中基本全有。因此，建议按照国土资源部几个文件的精神，对我省建设用地报件材料进行梳理，将那些不符合国土资源部精神，重叠的材料去掉，以简化和规范建设用地报件。

    二、进一步完善建设用地网络审批系统。建设用地网络审批系统是省厅电子政务的一个重要内容。从近9个月的运行情况来看，应当说建设用地网络系统，为厅电子政务开了个头，便于了厅领导对建设用地审批情况的掌握，提高了省厅建设用地审批的效率，但由于网络的不稳定、软件自身的不足等原因，一定程度上增加了市县建设用地报批的工作量，需要进一步加以完善。一是，要加强督查功能。对一些超时还未办理的报件，系统要自动提醒；二是，要增加统计功能。对已批的和未批的报件所涉及的有关数据（用地总面积、农用地面积、耕地面积、批次数等等）要能分市县自动统计；三是，要改善查询功能。要能按时间、县市、批次查询；四是，要加快支撑系统的建设。我们现有的建设用地审批系统，一定程度上讲，还仅仅是一种工作的平台，对市县的建设用地报件的审查，还需调阅纸质图件，所以要进一步加大、加快土地利用现状和土地利用总体规划的数据库建设。目前不少地方在重新建立这两个数据库，为便于将来数据库的调用，建议厅里尽快出台统一的规程。五是，对现有的软件进一步进行升级，变输入单机操作，为多机可以同时操作，同时要进一步加强网络的稳定性，以确保建设用地审批的顺利进行。

    三、加强建设用地的批后实施工作。目前在农地转征用方面一定程度上存在着重审批、轻管理的现象。如一些地区在组织建设用地报件时，为了顺利通过审批，不是根据实际情况组织报件，而是根据审批要求编制报件。有的勘测定界报告，只是从图到图，有的安置办法只是按省条例的标准填写，但回去实施又是另外一回事等等，一定程度上存在着批和实施两张皮的现象。为此建议：一是，在农用地的审批过程中坚持抓住重点，及规划、计划和补偿安置；二是，坚持实事求是的精神，对实际勘测定界中出现的与备案图不一致时，允许各地作合理的解释；三是，进一步加强对批后实施的监督，包括供地和补偿安置情况，对出现的问题立即给予纠正。

    四、合理规避新增建设有偿使用费。据财政部江苏省专员办的统计，今年全省上缴中央的新增建设有偿使用费的总额为273273万元，占全国的40%以上。为此建议：

    1、建议将城镇与乡及乡镇以下分开报批。苏财综[2000]196号文明确规定此项费用征收的范围是：“土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）建设用地范围内”，也就是乡及乡镇以下不在征收范围之内。

    2、启用复垦指标。根据今年省政府14号文件的精神，对原建设用地复垦为耕地的， 免收有关费用。

    3、对新增建设用地有偿使用费的交纳，建议按《江苏省财政厅、江苏省国土资源厅关于明确新增建设用地土地有偿使用费交纳办法的通知》精神办，即该费用先交到各级财政，由财政办理再解缴到当地的国库，省厅根据各地财政出具的新增建设用地有偿使用费收讫单，视为已交纳。

    另需商榷的：

    1、对只转不征的建设用地，不收新增建设用地土地有偿使用费。虽然国土资源部（国土资发[2002]233号文）作了规定也必须交纳新增建设用地土地有偿使用费，但此精神违反了财综字[1999]117号文的宗旨，新增建设用地土地有偿使用费调整的是中央政府和省、市、县政府在土地收益上的分配关系，而只转不征，一方面，县、市、省政府在土地就没有收益；另一方面，集体经济组织使用本集体经济组织的地，向中央缴纳新增建设用地土地有偿使用费不合理。

    2、可以仿照浙江省的做法，将整理净增耕地的60%作为用地计划，对使用这一指标的免缴新增建设用地土地有偿使用费。这也是为什么浙江用的地比我省多，而新增建设用地土地有偿使用费缴的比我省少的主要原因。

    五、尽快启动复垦整理净增耕地折抵建设用地指标。为了改善农业生产条件，美化农村生活环境以及增加耕地面积，新的《土地管理法》积极鼓励开展土地复垦整理，《中华人民共和国土地管理条例》明确规定，复垦整理净增耕地指标可折抵建设用地指标，我省新法实施以来，从未使用过该指标。据统计，我省新法（1999）以来至2002年，全省共补充耕地面积97.86万亩，其中整理、复垦的占到60%以上，根据国土资源部（国土资发[1999]358号）文件精神，整理和复垦新增的耕地可分别按60%、100%折抵建设用地指标，这样估算，全省共可折抵用地指标40多万亩。建议对这一指标，根据各市县的实际复垦整理的数量，分别折抵成农用地转用计划，对应下达到各市县。鉴于苏北土地复垦整理的数量大于苏南，而建设用地量苏南大于苏北，建议对这一计划的使用，年度间可以结转并实行有偿调剂。

    六、缩小耕地开垦费的收缴范围。《省政府办公厅转发省财政厅等部门关于耕地开垦费征收及使用管理有关事项的请示的通知》（苏政办发[1999]87）规定耕地开垦费的收缴范围为“全省非农业建设占用耕地（包括林地、园地和在农用土地上挖建的鱼塘），在办理农用地转用审判手续时，多要先按规定缴纳耕地开垦费”，从此文件的执行情况来看，一定程度上存在着扩大收费，一是在占用林地时，建设单位还要缴纳森林植被恢复费，存在着重复收费：二是各地在收缴了耕地开垦费后，并没有实行补充相应的耕地或林地。因此，建议把耕地开垦费的收缴范围就仅仅限制在建设占用耕地上，以减轻建设单位的压力。

    七、适当放宽农用地的概念。为了适应经济和社会的发展，国土资源部在颁发新的土地分类（《关于印发试行〈土地分类〉的通知》国土资发[2001]255号）时，在农用地中新增加了人工草地、设施农业用地等概念，为此，建议在建设用地审批中可适当放宽农用地的概念，对一些单独选址项目中的绿化用地、畜牧水产养殖的设施等用地还作为农用地，但必须到当地的国土资源部门备案，一旦转作它用，再补办农用地转用手续。这样，一方面可减轻用地单位的负担，另一方面也可以不占用农用地转用计划，还可以支持各地搞农业产业结构调整。

                                        （作者为厅耕地保护处副处长）