姜正杰

    古人云：“为政之要，首在足食”，粮食是国家的战备物资，粮食安全关乎着社会稳定、国家安全。但是近年来，我国的粮食生产状况令人堪忧，特别是2003年，是自2000年以来的第四个粮食减产年，总产量比2002年减少了300亿斤，是1991年以来的最低点；人均粮食只有350公斤，是20年来最低点，粮食播种面积是1949年以来的最低水平。这三个“最低”表明了我国的粮食安全拉响了警报，必须引起足够的重视，除了经济社会的其它原因，耕地的锐减应是主因之一。以我省为例，因建设和其它用途，以及管理等方面存在的问题，占用、改用以及毁坏农田的数量惊人。据资料粗略统计，从1996年至2003年的7年间，我省的耕地存有量从7592万亩减少至7353万亩，平均每年减少34万亩，等于每年减少二个扬中市的耕地。因此，在这样的情势下，回复到土地管理法立法的本意上来，回复到成立土地管理机构的初衷上来，建立最严格的耕地保护制度，这对于国家的长治久安，对于经济的健康建设和可持续发展，对于子孙后代的繁衍生存，对于保护和建设我们美好的家园，都具有极其重要的意义。在我国实行最严格的耕地保护制度是一个很大的社会课题，涉及到法制、体制、机制等方面的问题，还有诸如干部考核、国民素质、市场需求与价格等等问题。本文仅从耕地保护业务工作层面，就我省如何构建一个系统协调的业务管理体系，促进最严格的耕地保护制度建立谈点粗浅看法。

一、最严格的耕地保护制度，需要系统协调的业务管理体系维护。

    最严格的耕地保护制度涵盖了由《中华人民共和国土地管理法》及其实施办法所确定的土地用途管制制度、基本农田保护制度、占用耕地补偿制度以及国有土地有偿使用制度等国家制度的全部内容，主要是：控制建设用地总量，严格控制耕地转为非耕地，“占一”必须“补一”，禁止在基本农田内建窑、建坟、挖砂取土，发展林果业和挖塘养鱼，禁止弃耕抛荒等，其根本目标是，省级人民政府确保本辖区内耕地总量不减少。国土资源部门政府耕地保护的职能部门，耕地保护中的基本农田保护、土地开发整理、农地转用、土地征用等直接的职能都在国土管理部门。因此，国土资源管理职能部门应当建立一种系统而协调的耕地保护业务体系，通过其运作，掌握耕地保护的主动权，筑起一道牢固的防护屏障，使严格的耕地保护制度落到实处。

二、系统协调的业务体系的构架和内容。
 
    这个业务体系由“控、保、供、补”四大业务“模块”组成。

    “控”。即所谓控制，就是通过执行土地利用总体规划和各种专项规划，控制建设用地规模和耕地转为非耕地。抓控制就是抓住了耕地保护的牛鼻子，我们设想画两条控制线，一条红线，一条黄线。土地利用总体规划所确定的城镇村庄建设用地范围和单独选址建设用地范围线画成红线，把基本农田范围线画成黄线。在审批农用地转用、土地征用的时候，做到批次用地不出红圈，单独选址不出红线，占用农田不进黄圈，不触黄线。因此，土地征用、农用地转用、土地供应、土地开发等各项业务必须严格按照规划从事，执行规划必须较真，不允许超域规划，配置利用和开发土地资源。

    “保”。即所谓保护，就是保护耕地，保护基本农田。一保数量，二保质量，三保位置，四保生态。要想保得牢，基础要可靠，就我省来说，借国家大检查的东风，将规划确定的6606万亩基本农田落实到实地，定位在图上。基本农田要分圈，保护责任要分级。对人口高峰年需要的耕地画一条粗粗的黄实线，要象保护历史文物那样，宁可绕着走，也不去碰线，严防死守。进而推进“一责二网三化”模式，即签订一个责任状，建立基本农田信息网络和监管人员信息网络，实现“管理网络化，手段信息化，监督社会化”。坚持基本农田不得改变或占用的原则，要下狠心不允许占用基本农田搞建设，重点基础设施万不得已占用基本农田的，也必须报国务院批准，不能通过调整调掉基本农田，调整补划必须履行一定的确认手续。要采取有效措施，遏制在基本农田内发展林果业和挖塘养鱼，要打击毁耕烧窑、毁田挖砂，批评弃耕抛荒行为，要建立快速反应机制，使破坏基本农田的行为及早发现，及时得到有效制止。

    “供”。即所谓供应，就是通过农用地转用、土地征用的行为，按照规划、计划，审核用地规模，严格转用范围，向社会提供新增建设用地。土地征用和农地转用是耕地保护的一项重要内容，必须严格、规范行为。要彻底扭转以需定供的局面，引导需求，制约需求，真正实现计划供给。要进一步提高征地和农地转用成本，并运用市场机制，实行有偿使用，使市场在资源配置中起基础性作用，以此控制新增用地规模，达到保护耕地的目的。严格界定单独选址项目，不属于法律规定的能源、交通、水利、矿山、军事等建设项目一律按批次供地，如已按单独选址审批的项目，已经不属于“公共利益”范畴的，要通过地价评估、资产处置的方式，在后管理中实行有偿使用。

    “补”。即所谓补充，就是在“大力推进土地整理，积极搞好土地复垦，适度进行土地开发”的指导方针下，依据土地利用总体规划、土地开发整理专项规划和年度土地开发整理计划，通过项目管理，搞好补充耕地工作，强化项目库的集中统一管理，继续推行和完善“三统三变”管理模式，即上下一体，统一建库，资源变项目；共同负责，统一管库，项目变指标；优势互补，统一用库，指标变资金。坚持和发展“三大四化”管理模式。“三大”即抓大项目，认大地类，建大项目库；“四化”即建设基地化，运作市场化，管理企业化，经营产业化，从中走出一条适应市场经济发展的土地开发整理产业化的新路子。重点抓好“一线二片”土地开发整理基地建设，即黄河故道沿线的土地整理、徐州煤矿塌陷地复垦和沿海滩涂开发，带动面上“三区”（苏南以村庄整理为主，苏中以农地整理为主，苏北以土地开发为主）工作的开展。

    完善的耕地保护业务体系 ，是由一个相对稳定的业务基础和比较活跃的日常管理的结合，就是通常所说的动静结合，它是由行政规定、技术规程、操作规范和信息系统组成，在上述的框架下要继续制定和完善一系列制度，包括征地公告、听证制度、土地开发整理项目管理制度、基本农田管护制度、耕地储备制度等，特别要建立建设占用耕地指标管理制度。

    对建设占用耕地的指标进行科学规范的管理，是建设用地“供给引导、制约需求”的主要措施之一，是建立耕地保护约束机制的基本方法之一，是运用市场机制进行耕地保护的主要途径之一。要从指标的形成、折抵、置换、挂钩、周转、储备、调剂、买卖等各个方面进行系统而有效地管理，使之在耕地保护业务工作中发挥计划约束和市场调剂的双重作用。

    要制定或完善征用、转用审批办法和技术规程，开发整理管理办法和技术规程，基本农田管理办法和技术规程等等。

    控、保、供、补，它们各自独立，又相互联系，既各有职能，又共同作用，相互制约。四者为一个统一的整体，缺一不可，没有“供”，就无所谓“补”，也就无所谓“控”，则就无需要“保”，从一定意义说，也就不需要最严格的耕地保护制度。反之，有了“供”，则就需要“补”和“保”，就需要“控”。如果失控，供、补、保就没有依托，运作就无序，则最严格的耕地保护制度就难以建立。

三、耕地保护业务体系需要好的政策和相关基础业务支持。

    耕地保护的控、保、供、补业务体系不是孤立存在的，必须置放在一定的基础业务之上，同时还要有一整套好的政策予以支持。

    第一，要有规划和地籍等基础业务的支撑。完整而又科学的土地利用规划和现势而又连续的地籍资料是耕地保护四项业务运作的条件和基础。土地利用总体规划、专项规划特别是基本农田规划、土地权属、利用现状等地籍资料以及供地目录和建设用地定额标准、基准地价、农地分等定级等资料都是耕地保护业务发生所必须的。舍此，耕地保护的各项业务难以运作，更谈不上向前发展了。

    此外，要有财力的支持。足够的财力是耕地保护各项业务的保证，没有资金保障，难以持续前进。还要有执法监督的支持。有效的执法监督是耕地保护的后盾，失去执法监督，则难以有序开展。

    第二，需要好的政策支持。

    耕地保护应是积极的而不是消极的保护，应是主动的而不是被动的保护，应是灵活的而不是教条的保护，僵死的保护是没有生命力的。因此，在建立 “控、保、供、补”稳定的耕地保护业务体系的同时，要在机制上不断进行创新，并制订一系列好的政策，以适应不断推出的行政策划和改革举措的需要。对现有的约定俗成的模式、经验和做法要加以改造，使“旧瓶装新酒”，赋予其新的涵义和新的内容，比如，在全省范围内进行土地资源配置的理念下，进一步探索和完善补充耕地指标、基本农田易地保护指标、农用地转用折抵指标的有计划、有条件的易地有偿调剂机制，还要有新的创新，比如探索符合供地定额的条件下，对村庄整理和集约用地的项目，进行运作改造，并根据贡献大小，在经济等方面予以倾斜扶持，以及对基本农田保护做出成绩的单位和个人实行奖励的政策等。

    上述业务体系的建立及其运作，能够促进严格的耕地保护制度的建立和实施。这样，就能形成“控得严，保得牢，供得当，补得实”的耕地保护新格局，耕地特别是基本农田才能得到有效保护。

                                                         （作者为厅耕地保护处处长）