初夏时节的江苏省昆山市，草木葱茏，万物生长，行走在高楼林立的城市间，能真切地感受到转型升级的强劲动力。三一重工转向绿色建筑；机器人产业园正在为劳动力的转型加油；企业的建筑向天空发展，通力电梯的试验塔成就了亚洲的第一高度；老树开花成为一道独特的风景，50多家龙头台企在昆山设立了总部……
面对供给侧结构性改革提出的“去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板”五大任务，昆山进一步明确了经济转型方向，在推进国土资源供给侧改革方面主动发力、积极作为，统筹做好加减乘除“四则运算”。
从零做“加法”，盘活存量土地保发展
早在2014年，昆山在40多万亩的建设用地上创造了3008亿元的经济体量，成为了全国第一个地区生产总值超过3000亿元的县级市。然而这时的昆山，土地、人口规模、生态已经到了“天花板”，研发费用支出占比、高新技术产业占比等指标和先进地区相比有一定差距。
苏州市副市长、昆山市委书记徐惠民说：“细算了昆山在土地、人口、生态、公共服务以及和先进地区差距的‘五本账’，真是‘压力山大’呀。”在五本“大账”的基础上，国土资源部门又精算了土地“小账”：与国内国际先进地区相比，昆山的土地利用效益还存在很大的提升空间；各区镇之间的土地利用效益也不均衡，解决空间到顶、后备不足、布局零碎的问题已迫在眉睫。
2014年，江苏省委、省政府出台《关于全面推进节约集约用地的意见》，要求实现节地水平和产出效益“双提升”。昆山市委、市政府也意识到，依托用地规模扩张支撑经济增长规模的做法已经行不通，“双提升”行动的提出可谓适逢其时。
2015年初，昆山市委、市政府擂响了“转型升级创新发展六年行动”的战鼓，并配套出台了《关于加快土地利用方式转变促进经济转型升级的意见》，提出两个“零增长”：截至2020年末，全市建设用地总量不超过2014年的总量，实现建设用地规模“零增长”；除市政功能设施建设外，实现项目新增建设用地“零增长”。
经济发展离不开土地的支撑，“零增长”限制下，地从哪里来？昆山市提出，落实江苏省节约集约“双提升”行动计划，推动市场化配置土地资源，建立健全节约集约用地制度体系，逐步实现新增建设用地减量化，每年盘活利用存量建设用地6000亩以上，建设用地供地中存量占比确保达到75%以上，力争达到80%。到2020年，腾出发展空间1.5万亩，单位建设用地产出地区生产总值和一般公共预算收入分别达到60万元/亩、6.35万元/亩。
据昆山市转型升级办公室副主任朱雪泉介绍，近年来，昆山以盘活存量为核心，加强空间分类导控，同时以城市更新为导向，优化公共空间，增强高端人才集聚，形成了市域范围内要素配置合理、生态环境良好的发展格局。
从“零”开始做“加法”，昆山市兑现了自己的目标。2015年，在确保两个“零增长”基础上，昆山实现公共预算收入284.8亿元，增长8%，其中税收占比88.4%。经济发展“含金量”十足：GDP再次突破3000亿元大关，达到3080亿元，同比增长7%。昆山市国土资源局局长徐锁发介绍，2015年，昆山单位建设用地产出地区生产总值、单位建设用地贡献财政收入分别提高6.2%、6.7%。新出让地块投资强度分别提高18.6%、14.7%，有效盘活存量土地6000多亩，建设用地供应中存量占比超过70%。
做好“减法”，腾出用地调整产业结构
“减法”的目的是为提升发展的质量和效益，腾出能耗和环境空间。
记者了解到，前不久，一个年产值100亿元的项目被昆山市张浦镇否决，取而代之的是从德国引来的一个投资5000万欧元，年销售只有10亿元的项目。昆山市张浦镇副镇长、德国工业园主任秦微晰告诉记者，一个是代工项目，占地面积大、资源耗费大、社会管理成本高；而另一个是最先进精密机械项目，占地少，附加值高。
“以前招商是工人越多越好，项目投资越大越好，销售额越大越好，但现在更倾向于消耗资源少，产出效益高的项目。”昆山市高新区招商局副局长周鹏说。
昆山的“减法”能做得如此干脆利落，还要归功于国土资源政策给力。昆山在全市范围内开展已批未开发土地清理处置专项行动、批而未供和闲置土地专项清理处置行动和低效用地清理处置专项行动，并把3个专项行动有效结合，通过依法停产关闭、搬迁转移、兼并重组、盘活调整等多种途径，加快清理处置力度，为产业结构调整腾出用地、能耗、环境容量等空间。
秦微晰告诉记者，市国土资源局制定的各项针对低效用地的措施非常给力，对未按照土地合同约定开发的低效用地项目，无法进行开发、转让和变更。这确实是一招“杀手锏”。秦微晰举例说，最近张浦镇洽谈收回一宗150亩的低效用地，有社会资金找到这家企业，开价是挂牌价的两倍，但根据政策，没有兑现投资承诺的企业只能和地方政府协商收回土地。
除了协商收回外，昆山还对一些安全、环保、消防存在隐患的企业实施关停，盘活资源。2015年，昆山市淘汰“三高一低”企业151家，腾出土地5198亩，盘活存量土地6332.6亩，处置已批未开发土地7159.1亩。
用“乘法”思维做服务，推动经济几何级增长
腾出来的土地，需要更加高精尖的项目。为此，昆山进一步加强建设用地项目批后监管，规范、鼓励盘活工业存量用地，构建了加快土地利用方式转变、促进土地节约集约高效利用的“1+X”政策体系，为培育经济增长的“乘数因子”提供有效的制度保障和有效路径。
昆山推动经济发展从要素和投资驱动，向创新和改革驱动转变，加快高端人才、高科技企业引进，每年投入不少于20亿元，用于科技型企业创新集聚发展、现有企业提质增效升级、产业空间布局优化调整。
项目“入口关”更加苛刻。实行工业用地项目投资强度与规划利用“双控政策”，工业项目投资强度逐年提高，至2020年力争内资项目达到500万元人民币/亩，外资项目达到80万美元/亩；工业项目容积率不低于1.0（特殊工艺项目按行业规定执行）。
“一张图”更加严格。昆山市积极推进“多规融合”，完成城市规划和土地利用总体规划的现状对比和对接，探讨“两规合一”的指标体系，划定永久基本农田红线、城市开发边界、区镇建设开发边界和永久工业区边界，用“一张图”明确保护和建设的空间。
政府“指挥棒”更加高效。昆山市政府将亩均公共财政预算收入、亩均固定资产投资强度、亩均GDP、耕地保护、节地水平、违法用地占用耕地比例，违法用地整改查处到位率、责任追究落实情况及共管责任落实情况等内容纳入政府年度工作目标考核体系，强化国土资源管理。
为了鼓励创新发展，昆山还提出，在符合相关规划的前提下，经市政府批准，利用现有房屋和土地兴办文化创意、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。鼓励企业提高土地利用效率，在不改变现有工业用地用途的前提下，对工矿厂房、仓储用房进行改建、扩建及利用地下空间提高容积率的，可不再补缴土地价款差额。
善用“除法”，节地水平和产出效益双提升
国土资源供给侧结构性改革，注重的是节地水平和产出效益。位于昆山高新区的通力电梯，仅300多亩的园区内，去年创造了177亿元的产值和17亿元的税收；昆山机器人产业园，仅用1万多平方米的孵化器、5万多平方米的加速器，吸引了76家机器人研发、生产企业进驻，每年创造产值300多亿元……
“腾笼换鸟”、“老树开花”是昆山转型升级和创新发展的生动体现。坚决淘汰落后产能，以实现“腾笼换鸟”的目的。鼓励现有企业包括台资企业就地转型升级，以收到“老树开花”的成效。
在昆山市政府推动下，企业加快技改，增资扩股，重组嫁接，盘活存量，就地转型，重点推进信息化与工业化深度融合，推动生产型制造向服务型制造转变。据了解，去年昆山有318个重点工业技术改造项目，完成投资200亿元，其中35个台企实施重大机器换人项目，一批企业完成技改投资超1亿元。2015年，昆山新增高新技术企业突破800家，28家企业上市挂牌，完成新兴产业、高新技术产业产值3600亿元、4100亿元，分别增长5%和4.8%。服务业增加值占地区生产总值比重44%，同比提高1.1个百分点。
善用“除法”，昆山并未因为土地政策紧缩而影响发展进度和经济体量，反而实现了助推升级、倒逼转型的目的，促进了昆山经济质量提质增效，成就了节约集约用地的“升级版”。
2015年，昆山荣获中小城市综合实力百强县、最具投资潜力百强县两个第一，实现福布斯中国最佳县级城市“七连冠”。与此同时，去年昆山完成高标准农田建设1.1万亩，主要农作物机械化作业水平超90%。昆山有两成国土面积划入了生态红线区，且生态红线区域考核居江苏省前列。（记者王旭雁 通讯员 陈威 吴业 王敏）
——2016年6月7日《中国国土资源报》头版头条 |
