一、案例背景
新北区地处太湖流域长江三角洲冲积平原，北临长江，南依大运河，是长江大保护、大运河国家文化公园建设等国家生态保护修复重大战略工程叠加的节点位置。新北区滨江岸线总长25.8公里，沿江地区生态、城镇、农业空间交织，资源环境承载能力强、国土开发建设适宜性高，是全省重要的化工产业集聚区。在“化工围江”的现实环境下，新北区贯彻落实长江“共抓大保护 不搞大开发”战略部署，在保护中求发展，探索符合自身发展实际的生态产品价值实现路径，是助推区域生态、产业、城乡一体化绿色转型发展的重要命题。
在此背景下，新北区抢抓生态资源禀赋和国家新质生产力战略导向下的产业绿色转型升级历史机遇，以沿江地区为先行先试区域，以产业园区为着力点，鼓励区域间利用整治修复工程形成的生态积分进行交易。以“建设空间总量平衡、生态空间占补平衡、生态积分供需匹配”的工作机制，促进新增生态空间的价值增值，提升沿江地区生态保护与修复积极性，形成以生态小积分促进产业大转型的新北新实践。
二、核心机制
一是从生态积分的“价值核算-当量转换-占补平衡-用途管制-工作机制”五个维度提出生态积分交易制度框架，形成精简易懂、落地性强和可持续运营的技术支撑体系和政策保障体系，建立以全域整治和生态修复支撑下的生态空间和对应生态积分的供给路径。二是紧扣生态空间占用和腾退两个交易主体的现实需求，打造生态空间总量、流量、增量、质量、存量“五量调节”的管理模式，建立生态积分指标管理机构，以指标管控创造生态产品的交易需求。
三、主要做法
一是实行建设用地腾退与生态积分供给、新增建设占用与生态积分购买的“双挂钩”制度体系。通过编制《长江经济带（常州沿江地区）生态优先绿色转型发展规划（2018-2035年）》、《常州沿江地区国土空间绿色转型1+5规划》等，统筹确定沿江地区化工企业腾退规模，通过实施全域土地综合整治和生态修复工程，将腾退后的建设用地整理为林、草、湿等生态空间。
图1 长江沿岸一公里新增生态空间供给工程方案
按照生态空间类型，确定生态积分折算系数，明确亩均土地的生态积分当量。新增建设占用需求用地主体，向生态积分供给者（园区、区级生态积分储备机构等）购买对应土地面积的生态积分，以此对建设占用导致的生态功能损失进行补偿。“双挂钩”制度充分彰显生态空间价值，为腾退企业提供实实在在的资金收入，也为建设主体积极参与生态文明建设提供路径。
前期试运行阶段，考虑到制度尚不成熟以及用地主体的接受程度等实际情况，政府优先购买新增生态空间产生的生态积分，并在出售生态积分过程中适当对用地主体购买行为进行补贴，必要时采取回购措施，确保生态积分制度能够在未来实现广泛应用和示范。
图2 新北区生态积分运行总体框架
二是明确以生态产品价值为基础的生态积分基准价格。按照江苏省自然资源厅《自然资源领域生态产品分类目录编制指引》和《自然资源领域生态产品基础信息调查指引》，对物质供给类、调节服务类、文化服务类和生态资源权益类4类生态产品进行全面调查，采用市场比较法、收益还原法等方法进行生态产品价值核算，得到交易地块的生态产品总值。以1亩林地生态产品总值为当量，折算耕地、园地、草地等各地类生态积分的基准价格。
图3 新北区生态产品价值核算技术路线
三是探索基于生态积分价格的生态空间占补平衡制度。借鉴耕地占补平衡制度经验，探索以生态积分价格为标准的生态空间占补平衡制度。建立以新北区人民政府牵头，自然资源和规划、生态环境等部门联合监管，区级国资平台运营的生态积分评估机构，准确评估拟占用地块中的地类结构和对应生态积分价格，按照“生态积分不下降，生态价值净增长”的标准，对产业用地的空间腾挪与调整做出规定，确保补充生态空间价值提升。
图4 新北区基于生态积分的生态空间占补平衡实施路径
四是制定长效化生态积分制度保障体系。新北区生态积分的制度保障体系由国土空间用途管制和生态积分工作机制两部分构成。其中，国土空间用途管制是通过对生态积分指标管理（图4），以政府配额为约束实现市场交易主体的需求创造。
图5 新北区生态积分流量指标管理
生态积分的工作机制主要包括两个内容，其一是生态积分价值及当量测算的年度更新。及时更新当年度生态积分价值和地类的积分当量，以此来对交易进行基准指导。二是生态积分奖惩制度。对于贯彻执行生态积分交易、生态空间占补平衡实施效率高、生态修复绩效显著的区域或开发园区，可奖励生态积分指标。而对于相关绩效尚未完成或完成效果不好的区域或开发园区，实行相应的惩罚，确保生态积分交易的法定性、严肃性。
四、工作成效
一是提升了沿江地区生态空间整体价值。构建沿江地区“三纵三横多点”的生态体系，打造“一带一园七廊道六片区”的生态格局，对重点生态源地和廊道实施全域土地综合整治和建设用地腾退。
图6 沿江“一带一园七廊道六片区”的生态格局示意图
到2023年底，批量拆除了昔日作为经济引擎的化工产业，实现沿江1公里范围内低质低效化工企业全部“清零”，破解“化工围江”问题。通过实施全域土地综合整治和生态修复工程，沿江生态空间规模达到4.57平方公里，实现1.87平方公里的增量拓展，种植乔灌木5.3万余棵。物种多样性显著增强，2023 年长江常州段鱼类群落Shannon-Wiener多样性指数相比2022年增加16.0%，生态渔业产品价值显著提升，沿江高品质生态产品持续化供给路径逐步打通。按照生态积分折算方法，新增生态空间及其积分预计可产生约6500余万元的直接经济收益，带动约2亿元的文化旅游、康养、物质类产品等生态产品产业化收益规模。
图7 沿江地区新增生态空间
二是提高了产业园区空间布局集聚度。通过实施基于生态积分的生态空间占补平衡制度，采用化工企业关闭、厂房拆除、腾退地块生态积分评估、占用地块生态积分购买等全过程机制，积极推动全区化工企业向工业用地保障线和园区载体进行空间布局，已有755亩的化工腾退用地完全解除污染因素，成功验收，置换指标已用于绿色高端项目，实现绿色增量、发展增量。目前，通过沿江建设用地腾退，实现每年减排COD 413吨，氨氮18吨，二氧化硫377吨，氮氧化物64吨，减少危废产生量15600余吨的减排目标。常州新北区破解“化工围江”成功入选中华环保联合会2023年减污降碳绿色发展典型案例。积极盘活低质低效土地资源，收回3宗共计330亩国有土地使用权，顺利完成3家企业资产重整，其中江苏永迈循环重整案例入选2023年度全国经典案例。坚持“量退质进”，推动33家企业高质量转型，聚焦“东方碳谷”“创新药谷”产业集群打造，建成长三角碳纤维及复合材料技术创新中心科创载体，有序优化沿江产业用地布局，提升了产业园区空间布局集聚度。
图8 腾退地块整治修复
三是建立起制度化、程序化的生态产品长效化制度政策体系。目前，全区已建立起基于“企业退出—生态修复—指标调剂—异地使用”空间补偿机制，形成了2000亩的“空间券”，沿江所在的滨江开发区通过“空间券”，获得了新北区2000亩的规划指标，其中500亩用于经营性用地的空间布局，1500亩用于产业转型升级的空间布局。通过“生态修复-林地储备-林木管护”的营造林建设，形成了837亩的“林券”，新北区各镇（街道）涉及使用林地时，通过“林券”交易，实现异地恢复林地指标。
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