南京市秦淮区
一、基本情况
秦淮区国土面积49.11平方公里，是江苏省最小的市辖区。这个“特而精、最南京”的主城核心区，承载着厚重的金陵文化，也较早步入了存量开发时代。立足辖区自然资源禀赋和历史文化特色，秦淮区积极贯彻全面节约战略，摆脱增量扩张依赖，紧扣基于历史文化保护和民生改善的存量更新盘活的工作特色，直面存量挖潜中多元主体权益难题、现实需求与政策供给适配困境，开创性探索“产权+规划+协同”机制引领的存量盘活更新模式，进一步提升历史名城特质、百姓宜居品质、创新空间潜质。
图1 秦淮老城风貌实景
二、经验做法和成效
（一）经验做法
秦淮区创新构建“产权+规划+协同”机制，本质是紧扣自然资源全生命周期管理业务，聚焦产权关系梳理与确权登记、规划编制与设计、政策机制与资金协同三个核心环节打通主城区存量用地盘活更新实践难点堵点，推动存量要素资源由“被动保护、传统低效”转向“主动传承、赋能增效”。
1.产权为基，激发存量盘活更新动力
居住类用地以理顺产权关系权责利的“小切口”，推动解决产权矛盾的“大问题”，兼顾老城保护传承和更新赋能双重目标，探索出清晰产权关系、维护发展权益的实践路径。石榴新村片区涉及居民 388户、约1500人，其中260户选择原地回迁、128户选择外迁安置。面对因产权关系复杂、安置方式不同而难以形成整体供地的情况，整合不规则、零星国有无主地，创新“插花式”供地，连同外迁户权证注销地块一并划拨至实施主体名下并办理整体不动产权证，待项目完成后再办理相应的变更登记等手续，为资产增值和运营增效、实现土地资源全生命周期管理奠定产权基础。
产业类用地通过鼓励存量用地产权性质不变并改变既有建筑使用功能，支持高校院所、科研机构利用存量划拨建设用地和房屋建设科技创新载体，争取资金技术换发展空间。悦动新门西以保护性开发为原则，改造使用南京印染厂、第一棉纺厂工业遗存建筑，形成以体育文化+物联网产业为主导的秦淮硅巷建设示范样板。
图2石榴新村危房消险城市更新前后对比图
2.科学规划，探索存量精细化复合化利用
以规划优管控，强化老城更新技术支撑。探索打通“五级三类”国土空间规划，逐步构建“城市体检+全区更新规划研究+‘十四五’城市更新单元规划+项目更新设计方案及控制性详细规划优化调整”的城市更新规划管控框架，探索形成“可研方案+更新实施方案+更新设计方案及控详图则调整(涉及历史地段+保护规划深化)”的更新项目规划实施制度，支撑规划管控意图精准传导。
以规划优配置，促进产业园区“三小节地”。南京白下高新技术产业园区以“小而全”推进全域利用、“小而优”提升用地效率、“小而特”引导产业特色化，并通过控制性详细规划修编，将低容积率工业用地调整为高容积率科研用地，释放出超160万平方米建筑容量。园区114公顷的土地开发率达100%，土地建成率近98%，建成用地地均固定资产投资约1.1亿元/公顷，地均税收约770万元/公顷。
图3节约集约政策导向下的南京白下高新技术产业园区
以规划优布局，实现“零增地”空间拓展。针对通过南京大校场机场搬迁后整理出近10平方公里可建设用地，邀请院士团队担纲新城规划，高水平确定用地利用方式，统筹开展地上地下空间一体化利用设计，结合周边地块实现近100万平方米地下空间高效复合利用。通过新编国土空间分区规划，整合全区零星用地和线型用地，腾挪出规整有效的用地空间，相比2013版区总规新增有效建设用地约12公顷。
3.协同作用，构建多元化创新推进体系
部门协同。秦淮区与市规划资源局协同，先行先试，发文成立全市首个区级城市更新实体化运作组织，下设办公室在市规划资源局秦淮分局，形成由区委区政府主要领导挂帅，区建设、房产、财政、文旅等多部门共同参与、合力推动的工作格局。
政策协同。向上助力市级政策完善，为《南京市城市更新办法》《居住类地段城市更新规划土地实施细则》等8项市级政策出台提供实践样本和案例支撑；向内加强区内政策衔接，探索制定《秦淮区居住类地段城市更新项目前期工作的指导意见》等5项区级配套政策，填补制度空白。
资金协同。在市委市政府新城开发反哺老城保护更新专项资金政策引导下，健全多元投入工作机制，开创自筹经费、市场投入、贷款融资、政策性专项经费等多元资金协同渠道，统筹盘活利用资金，推动政策与资金协同。
主体协同。引入社区责任规划师，搭建基层多方协商平台工作机制，将单一的“政府推进”转变为“政府主导、多元参与”的推进方式，带动自主更新，激发市场活力。
（二）工作成效
民生改善。响应老旧住宅片区群众的更新改造需求，近年来秦淮区共实施14个危房消险更新项目和18个老旧小区整治更新项目，涉及居民约1.3万户，建筑总面积约95万平方米，推动了小西湖、石榴新村等更新项目见到实效。
产业集聚。目前全区26个城市硅巷备案载体总面积达103.81万平方米，数量、面积均位列全市第一，区域产值突破380亿元，聚集科技型企业近1000家，其中挂牌上市企业9家，培育独角兽、瞪羚企业14家，高新技术企业90家。
投资拉动。辖区内南部新城区域“十三五”时期基础设施、公建配套及由土地出让带动产业投资实现约929.6亿元，超过预期700亿元目标，实现了以“零增地”导向倒逼的用地增值增效。
文脉传承。小西湖微更新试点项目荣获2022年度联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖，并被列入全国国土空间规划优秀案例、首批实施城市更新行动可复制经验做法清单。
三、推广前景和适用范围
秦淮区积极探索存量盘活更新路径，大力推进全国自然资源节约集约示范县（市）创建的实践，既包含承载各类历史文化内涵的老城存量保护更新，也包含“零增地”导向倒逼下的存量空间腾挪拓展，更有立足创新转型升级的产业用地功能优化、增容提效，对大城市主城区在存量用地更新盘活、民生福祉改善等方面具有一定借鉴意义。 |
