一、基本情况
支塘镇林园路产业园为常熟市三类产业园，是常熟首个成功实施的老旧工业区企业自主联合更新项目。总面积约为113.50亩（7.5594公顷），原容积率仅为0.47，地块内原有企业27家，其中自有厂房企业16家，自有土地企业8家，厂房建设年代较久远，质量较差，安全隐患多。地块内企业2020年总税收为340万元（亩均税收不足3万元），产出效益非常低。
在江苏省产业园整治行动期间，为提升园区质量和区域形象，加快推进产业转型升级，优化地块土地利用结构，政府通过调动企业共同参与，联合自主更新，参与更新的主体打破原有土地权属制约重新统一规划设计。项目建成后政企联合招商，拟导入汽车零部件、电子科技、精密制造等优质产业。2023年3月，该项目取得全部施工许可，正式开工建设。至2023年底，集宿楼主体建设基本完成，预计2024年下半年竣工投用。
项目更新中实拍图
二、节地效果
综合土地市场发展情况、政府财力、原土地使用权人意愿、社会资本的活跃程度等实际条件，支塘规划在林园路产业园进行联合自主更新，并制定了联合自主更新实施方案。经联合自主更新区域内不动产权证登记的所有土地权属单位充分协商，依据适度归并、缺失补全的原则，确定林园路地块单元自主更新联合体成员6家，通过创新政策供给，以“共用宗地”、“非交易性过户”、“打破权属界线”的复合政策包，调动企业联合自主更新，规划建设标准厂房9幢和集宿楼1幢，建筑面积共12.66万平方米，改造后容积率由0.47提升到2.15，公共配套政府企业共建共享，大大节约了土地和建设成本。投产后预计可实现新增产值8亿元，年税收约4000万元（亩均税收超过35万元），亩均收益提高超10倍。建设过程企业主导、企业投入，节省财政支出拆迁、建安成本5亿元。
项目改造前后对比图
三、主要做法
一是多措并举，发挥企业主导作用。项目实施之初，有政府整体收回和企业自主更新两种方案，经过摸排，部分企业不接受收回、部分企业自主改造意愿强烈。因此，经过一年半的协调，最终形成了企业主导的自主联合更新方案。对既无土地又确实低效的企业，根据政策实施低效企业退出；对无土地但效益相对较好的企业，进行异地租赁厂房安置；对自有土地企业有更新意愿的，直接作为主体参与联合自主更新；对自有土地但不愿意自主更新企业，动员第三方企业市场化运作对其收购后作为新主体参与联合自主更新。方案确定后，企业自行承担拆迁（5000多万元）、重建成本（4亿多元），政府节省收回重建的拆迁补偿、建安投入5亿元。
二是政策创新，让政策适配试点实际。联合自主更新有别于传统的政府收回重供以及单个企业自主更新的传统模式。实施联合自主更新，主要是通过政府重新统一规划，参与企业分别实施建设的形式分别发挥政府和企业的特定优势。为解决企业原有用地权属混乱、犬牙交错，统一规划难以落地的问题，常熟市大胆引入商品房登记的“上楼”理念，各更新主体之间按照建筑基底独有、公共部分共有的“共用宗地”和“非交易性过户”创新登记方式，打破原有土地权属界限进行统一规划、统一报建、分别建设、统一管理，确保企业主原有土地面积不减少、建筑体量能增加。得益于自然资源部门“工业企业更新改造增加容积率不增收土地价款”的政策优惠，以及公共配套政府企业共建、园区各家企业共享的规划方式，大大节约了企业和政府的投入成本、节省了配套建设占地，真真正正地提高了土地利用效率。
三是协调联动，凝聚工作合力。在市委市政府的大力支持下，各部门大胆创新、群策群力，出台了《常熟市老旧工业区（点）联合自主更新操作意见》（常政办发〔2021〕93号）、《常熟市老旧工业区（点）联合自主更新操作指南（试行）》（常政办发〔2022〕50号），最终在政策助力下，打通了“打破原有土地权属界线进行规划建设”的全程通道，让项目在实际操作层面成为可能。
四、配套政策
本次支塘林园路联合自主更新为建立全流程存量产业用地更新探索实施路径。在2018年我市就提出“零地增长”的概念，推行在不增加用地的情况下，或者通过盘活存量土地，或者是相同面积的土地供应，通过提高工业用地容积率来节约集约用地，增加工业企业亩均效益，并颁布了《关于开展常熟市工业企业“零地增长”的试点办法》（常政办发〔2018〕99号）、《关于深入推进企业“零地增长”助力经济高质量发展的补充意见》（常政办发〔2019〕87号）等政策文件作为支撑，有效促进企业向园区集中，大大提升了工业用地的亩均产出。
2019年我市提出老旧工业区改造的需求，并陆续颁布了《常熟市老旧工业区（点）更新改造实施意见》（常办发〔2019〕137号）、《常熟市老旧工业区（点）更新改造项目高标准规划建设引导性意见》（常资规〔2020〕270号）、《常熟市老旧工业区（点）联合自主更新操作指南（试行）》（常政办发〔2022〕50号）等政策文件，使得本项工作持续有效推进，推动市域范围内若干老旧工业区实现华丽变身。
2023年2月，常熟市委办公室、常熟市人民政府办公室印发了《常熟市存量产业用地更新指导意见（试行）》（常办〔2023〕12号），明确了我市存量产业用地更新的方向和路径。本项工作是“零地增长”和“老旧工业区（点）更新改造”政策的集成和升级。在指导意见出台后，相继印发包括自然资源主管部门的《常熟市存量产业用地更新片区规划建设标准》、《常熟市存量产业用地更新片区优化审批工作细则》、商务部门的《常熟市存量产业用地更新片区加强精准招商工作指引》、工信部门的《常熟市存量产业用地更新片区星级评价办法（试行）》和财政部门的《常熟市存量产业用地更新片区激励措施操作细则》等文件。
为保障存量产业更新工作稳步有序推进，在市域试点范围内制定了一系列的政策措施，主要包括有条件鼓励提高容积率、有条件分割转让更新后厂房；鼓励企业连片更新，鼓励多主体联合实施更新，可办理非交易性过户，集中配建配套功能，多个地块存在剩余出让年限不一致的可有条件统一出让年限；对于达到一定规模的园区，可适当提高分割比例，有条件的给与增值收益鼓励等等。同时也明确了管控要求，包括严管产业用地随意交易转让；对工业企业资源集约利用综合评价结果为C、D类的依法依规加强综合执法监管，并强化税收、用电、用气、排污等要素管控。
五、经验总结（可推广经验）
一是创新政策保障。作为产业园整治提升试点之一，我市按照目标任务，继续积极探索完善相关政策体系。全市各部门严格贯彻落实存量产业用地更新指导意见，同步制定了配套实施细则，从规划编制、实施方案、园区建设、项目准入、项目监管、运行管理评价等方面，全方位为整治提升政策落地实施保驾护航。在全面摸排低效用地的基础上，对分散的存量低效地块更新，为产业集群留足发展空间。通过对低效用地的土地回购、打造高端载体、新建高标准厂房、进行专业化招商引资等方式，开展存量低效用地整治提升。
二是企业投入为主。本项目规划建设高标准厂房12万平方米，拆迁及基建投资约5亿元，全部以企业为主体进行投资建设，撬动了社会资本进行投资，避免了由传统模式所造成的财政压力，同时缩短了项目实施周期，速度快、效率高，取得了政策效果、经济效果和社会效果的最大化。
三是联合审批模式。项目实施过程中探索出了全新的审批模式，各联合更新主体之间按照共用宗地方式统一进行规划建设，由市资规部门出具更新单元整体规划条件，审批局统一办理建设工程规划许可证（包含所有联合体成员名称），各更新主体在办理项目备案时需同时注明其他联合体成员项目相关情况，并按建设程序分别办理施工图审查、项目发包、施工许可、竣工验收备案及不动产登记等。这样一套操作程序，为常熟市老旧工业小区更新探索出了一条新路，已经通过《常熟市存量产业用地更新指导意见（试行）》在全市进行广泛推广。
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