一、概念与意义

“城镇存量建设用地”的概念是在 2004 年 12 月国土资源部发布的《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》( 国土资电发［2004］78 号) 中明确提出的。该通知将我国的城镇存量建设用地分为闲置土地、空闲土地和批而未供土地三类，并分别对其内涵进行了界定。

城市存量建设用地再利用、城镇低效用地再开发是目前土地节约集约利用实践探索的热点，它是化解土地需求与土地有限供给矛盾的现实需要，同时也是盘活城镇存量土地、提高土地利用率的一个重要手段，是城镇功能新陈代谢的必不可少的过程。

二、各地实践

江苏省耕地后备资源紧张，占补平衡压力较大，倒逼各地必须走存量用地开发的城市更新之路。“十二五”期间，全省耕地净减少30万亩，人均耕地为0.86亩，接近联合国确立的人均0.8亩警戒线。“十三五”期间，全省可开发整理用于占补平衡的耕地后备资源仅为91万亩，年均18万亩，不到一年用地需求的1/3。

2014年，我省在全国率先提出“提升节地水平、提升产出效益”，省委、省政府联合出台《关于全面推进节约集约用地的意见》，各地采取新增用地减量供应、政府收储、企业二度开发、分割售卖、开发地下空间，加收城镇建设土地使用税等措施，土地节约集约利用水平得到大幅提升。省国土资源厅发布最新统计数据，截至2016年底，全省土地供应总量中超过49%来自存量用地，供地主要来源从新增建设用地转向盘活利用存量用地，以提升用地效益为目标的“二次开发”正成为各地主要发展模式。

例如，昆山市国土资源局于2015年提出，截至2020年末，全市建设用地总量不超过2014年的总量，实现建设用地规模“零增长”。从2014年到2016年年底，昆山共盘活存量用地18193亩。常州市新北区全力推进存量建设用地处置盘活工作，通过强化领导，扎实措施，完成存量建设用地盘活处置8454亩，超额完成区政府2016年初目标任务的30.1%。其中，龙虎塘街道、薛家镇、春江镇和罗溪镇的盘活处置工作尤为突出，分别超额完成目标任务的83.1%、42%、41.5%和40.9%。南京市实施“三去”做好存量建设用地去化工作。一是以供地为目标，去批而未供存量。二是以开工为目标，去供而未用存量。三是以消除闲置状态为目标，去闲置土地存量。南通市通过全面清理批而未征、征而未供、供而未用、低效利用和闲置等存量闲置空闲低效利用土地，实行数据库管理并定期更新，建立闲置空闲土地清理处置常态化机制等措施，全力盘活存量建设用地。

南通市农民安置小区节地美观

盘活城镇土地存量 多地严查闲置用地

（a）安方公司盘活前

（b）安方公司盘活后

江苏泰州医药高新区多种方式推进土地二次开发利用

三、城市存量建设用地再利用制度创新的方向和途径

1、加强土地利用规划对城镇存量建设用地再利用的调控作用

开展城镇存量建设用地调查摸底

确立以更新改造为主的土地利用策略

加强规划对城镇建设用地总量的控制作用

科学编制城市存量建设用地再利用规划

建立部门联动管理机制

2、加强城市存量建设用地再利用的市场调节

构建城市存量建设用地再利用的长效机制

盘活城市存量建设用地的市场措施

3、加强城市存量建设用地再利用的成本诱导

提高单位面积土地取得成本，优化供地方式

鼓励使用存量土地，增大土地保有成本，促进土地流转，提高土地利用效率

4、推进城镇低效产业用地再开发的倒逼用地指引

5、加强城镇存量建设用地的综合利用

加强存量建设用地的再利用，改善建设用地的结构、布局，对各类城镇低效用地（主要包括旧城镇、旧村庄、旧厂房等）和闲置土地等通过回收、转让、改造等办法进行重新开发利用。

重视对城镇建设立体空间的开发利用。

6、建立科学的政府考核目标与机制