“耕地保护力度不能减小，只能增强。”受人多地少困扰的江苏省，在坚守耕地红线上从来没有放松。
　　数据显示，江苏省人均耕地面积不足0.9亩，远低于全国平均水平，同时，全省的土地开发强度也日趋接近国际警戒线。“如果继续无序无限、粗放低效利用土地，粮食安全将会受到威胁，人民生活的重要绿色空间、生态多样性、耕地湿地功能等生态环境也会受到严重破坏，经济发展将越来越不可持续。”江苏省政府有关负责人说。
　　保护耕地，须如保护大熊猫一样。近年来，江苏省围绕耕地保护工作设计了一整套体系，坚决守住耕地保护数量和质量红线、永久基本农田红线、生态保护红线和城市发展边界线。“这4条底线是高压线，绝对不能踩、不能碰，更不能逾越。”该省政府有关负责人说。
　　守好数质“双红线”
　　盛夏时节，江苏各地一片忙碌的景象。出了城市，满眼可见各式各样的农机具在平整的大田里来回作业，刚收获完金黄的麦子，人们又把嫩绿的稻苗插入翻整过的地里。繁忙的景致、盎然的生机，昭示又一个丰收年。
　　作为工业大省的江苏，目前粮食产量已连续11年递增，2014年粮食总产量居全国第五，超过上海、浙江、福建、广东四省市粮食产量的总和。
　　江苏物产丰盈，得益于最严格耕地保护机制的构建。早在2004年，江苏省政府就出台政策，明确自2005年起，每年将土地出让金省级集中部分的30%用于耕地质量建设；2006年，全省各地耕地保护目标被纳入各级党政年度绩效考核；2011 年，江苏省人大常委会就审议通过《江苏省耕地质量管理条例》；2014 年，江苏省部署实施全省节约集约用地“双提升”行动，提出到2020 年建成高标准农田4275万亩……2014年7月，一项体系化的耕地保护政策——《江苏省关于进一步加强耕地保护的意见》，得以出台。
　　这一政策体系从有效控制耕地占用、坚持补充耕地数量质量并重、建立耕地保护补偿激励机制和严格耕地保护执法监管4个方面予以规定。
　　“江苏要端好自己的饭碗，不仅要保有必要的耕地数量，更要保护和提升耕地质量，让子孙后代端牢优质的饭碗！” 江苏省委、省政府有关负责人如是说。
　　守住耕地保护数量和质量红线，首先是划定永久基本农田，保住城市周边最易被占用的优质良田。
　　从率全省之先建立生态补偿机制和耕地保护机制，到作出有效保护优质水稻、特色水产、高效园艺、生态林地“四个百万亩”的决定，处在工业化转型、城镇化提升中的苏州，是全省乃至全国的首批试点。目前，苏州按照“底线规划”理念，减量化配置土地规划空间，通过优先空间布局，划定“四个百万亩”、永久基本农田、生态红线等不可建设区域，同时遵循综合研究确定的城镇发展方向、用地布局、边界形态，划定城镇开发边界。
　　“全省永久基本农田划定的路径，是通过试点摸清城市周边耕地的现状，厘清城市未来发展的方向，同时弄清楚城市周边耕地可划为永久基本农田的可行性。对于特大型城市，我们要先行划定永久基本农田，通过永久基本农田的划定控制城市开发的边界；对于市县级城市，则结合土地利用总体规划的调整，一并划定永久基本农田。”江苏省国土资源厅耕保处处长宋玉波介绍。
　　在严格保护最优质耕地的同时，江苏省同步着手规模空前的耕地质量建设行动。截至目前，江苏省统筹投入各类资金327 亿元，建成高标准基本农田1829 万亩，耕地质量等级平均提高1 个等别。为加快耕地质量建设步伐，江苏省节约集约“双提升”行动规划提出，到2020 年，将建设4275 万亩高标准基本农田，全省基本农田保护量不低于6323 万亩。这意味着，未来5 年内，江苏近70%的基本农田将被改造成高标准基本农田。
　　开源节流挖潜增效
　　一边要发展，一边要吃饭。江苏作为东部经济发达的省份，经济发展与耕地保护的严峻现实摆在面前。据现有情况测算，至2015年，全省可用于粮食生产的耕地面积仅为4808万亩。
　　江苏要端好自己的饭碗，需要开源节流、挖潜增效，通过用好工业化、城镇化建设占用耕地的补救政策，保持耕地总量平衡。“一是开展农村适度规模整治，根据新型城镇化和农村整治的潜力，鼓励整治成片的高标准基本农田；二是开展滩涂、江滩围垦，由于滩涂和江滩围垦时间比较漫长，所以江苏响应国土资源部的号召，开展表土层剥离工作；三是在日常基本农田整治和管理中，开展了零星基本农田的整合工作，通过零星基本农田的整理使良田规模化。”宋玉波介绍。
　　在徐州市沛县杨屯镇，镇党委书记辛传坤告诉记者，作为重点煤炭开采基地，当地通过开展采煤塌陷地复垦、工矿废弃地整治，积极探索矿地统筹发展，探索产业发展、土地利用、城市规划、环境保护等融合发展。“首先，将采煤塌陷地复垦、黄河故道综合开发与村压煤庄搬迁、村庄整治相结合，节约集约土地，解决地的问题。近年来，全县复垦采煤塌陷地2万亩，新增耕地1.5万亩；其二，通过统筹矿区生态修复治理资金、煤矿企业搬迁补偿金、土地整治资金以及耕地占补平衡指标交易资金等，解决新社区建设钱的问题；最后，通过打造临园产业园、临街商铺以及设施观光农业等‘三万工程’建设，解决集中群众就业问题。”
　　在全省范围内，为积极策应“空间优化”、“五量调节”战略的实施，江苏厅研究制订了《江苏省节约集约用地“双提升”行动计划“综合整治”战略实施方案》。截至目前，全省已累计完成土地综合整治总面积约119万亩，新增耕地35万亩，其中可用于占补平衡新增耕地19万亩。
　　随着经济社会的发展，工业化、城镇化建设不可避免要占用一定的耕地，作为补救措施，江苏在耕地占补平衡和表土剥离试点上下了大功夫。
　　为强化补充耕地质量，苏州市一方面积极推行建设占用耕作层剥离再利用，提高补充耕地质量；另一方面，完善补充耕地质量验收程序，将新增耕地质量评定结果作为验收的前提条件。将新增耕地适时纳入“四个百万亩”保护布局规划予以生态补偿，提升保护质量和效益。此外，还建立新增耕地后续管护和长效地力培育机制，项目竣工后跟踪管理后续管护及承包耕地情况不得少于5年。
　　为保护肥沃的土壤，江苏省在总结张家港等地经验的基础上，大力推广耕作层土壤剥离利用。张家港市从2014 年起，将剥离的耕作层土壤用于西水道新增耕地质量建设，并将耕作层土壤剥离纳入土地招拍挂审查内容。为推动这项工作，苏州、徐州、盐城等地区因地制宜，出台了财政补助政策，切实解决表土剥离资金来源。
　　“先行先试的表土剥离，源于保护耕地的责任，源于占补平衡的压力，更源于珍视土地的情感。”江苏省国土资源厅副厅长李如海说。
　　建立“制度大联防”
　　耕地保护是一项大事业，需要全社会的共同参与，需要各方面的合力。
　　“《土地管理法》颁布以后，我们酒店村两委就一直保持着严格保护耕地的好传统。”江苏省邳州市新河镇酒店村农民耕地保护协会会长程海州自豪地说。
　　他介绍，酒店村耕地保护协会自2011年成立以来，充分发挥宣传、监督、调解、服务四大作用。“以前，出现土地违法问题，需要国土部门一一上门查出，不仅发现时间晚，处理成本高，矛盾也很尖锐。现在好了，土地协会在没发生或刚发生时就协调好了。”据了解，从2007年底至今，酒店村11个小组从4241人增为4680人，4370亩耕地一分都没少，基本农田更是一丝一毫也未动。
　　在江苏，自金坛市直溪镇直里村成立全国首个农民耕地保护协会，“农民是耕地保护第一守护人”的理念便不断推广，耕地保护“政府是制定政策的第一责任人、国土部门是依法行政的第一执行人和农民是耕地保护的第一守护人”的共同责任机制逐步形成。
　　为确保7100万亩耕地、6300万亩基本农田、3300万亩水稻的粮食安全防线，江苏省政府、省国土资源厅分别与全省13个省辖市的市政府、国土资源局签订了耕地保护目标责任书，全省共签订各级、各类耕地保护责任状900万份。此外，明确责任主体、加强部门联动、落实责任体系、推动社会共管，从源头上建立起保护耕地共同责任机制。同时，加大耕地保护考核力度，将原先的单项考核纳入为综合考核，实行一票否决制度。
　　“一定要按照习近平总书记提出的‘像保护大熊猫一样保护耕地’的要求，综合应用经济、法律等手段严格落实。”江苏厅有关负责人说。
　　目前，江苏在通过市场调节机制促进耕地保护方面也在不断探索，让保护耕地者得其利，促进保护责任、保护利益和保护效果的统一，调动广大农民和全社会保护耕地的积极性。“目前，全省正在调整耕地开垦费征收标准，改进新增建设用地有偿使用费分配方式，逐步建立耕地保护补偿激励机制。”宋玉波介绍，以南通市海安县为例，该县通过建立耕地保护补助资金，根据耕地保护实绩，对土地承包户或村集体发放相应补助，违法占用耕地的扣除，并责令恢复原状。
　　2014年上半年，江苏厅先后在全省7市21个县（市、区）63个乡镇126个村开展了江苏农村土地问题百村调研，形成《江苏农村土地问题百村调研报告》，为未来全省农村土地承包经营权流转、农村土地整治、农业现代化建设等重点、热点和导向性问题提供理论和实践依据。（首席记者 周怀龙 记者 王旭雁 通讯员 陈威）

——《中国国土资源报》2015年6月26日1版