“上有天堂，下有苏杭。”江苏，这个令人向往的中国东部沿海省份，历来以丰饶富足的民间生活和如诗如画的田园风光著称于世。近年来，以江苏板块为领跑者的长三角地区经济综合实力突飞猛进，成为我国区域经济发展的引擎。

　　经济快速增长的同时，江苏的发展空间日见紧仄。一方面，城市用地捉襟见肘，“出门就是基本农田”；另一方面，村庄建设星罗棋布，空心村、工矿废弃地随处可见。随着城市化进程不断加快，与日新月异的城市面貌形成鲜明对照的是，广大农村地区的发展相对迟缓，村庄布局散乱、基础设施建设滞后，居住环境亟待改善。

　　2006年以来，随着第一批城乡建设用地增减挂钩试点的开展，这一切正在发生转变。2008年5月底，金色麦浪翻滚的时节，记者走进江南水乡，对金坛、江阴、张家港和仪征四市挂钩试点工作进行了实地考察。

　　江苏省第一批挂钩试点涉及12个县（市、区），共75个项目区，分布于经济相对发达的苏南与苏中地区。受自然环境、经济实力和民俗文化等的影响，全省农村居民点和工矿建设用地的地域差异特征十分显著。几年来，各试点地区结合各自实际，因地制宜，逐步探索形成了在安置方式、资金筹集、产权界定等方面各具特色的挂钩试点模式。本文以金坛、江阴、张家港和仪征四地为例，对全省的挂钩试点工作做一个初步的探析。

　　全面调查研究，审慎选择试点项目区

　　“挂钩”是一项涉及面广、政策性强，牵涉到许多实际利益和矛盾的工作。试点项目区的选择是否科学、合理，从一开始，就注定了试点实施的最终成效。

　　江苏省对挂钩试点项目区的选择是审慎的。省国土资源厅规划处的同志告诉记者，省里提出开展挂钩试点应具备以下四个基本条件：一是具备一定的农村建设用地整理潜力且用地需求矛盾突出，这是开展挂钩工作的前提；二是政府高度重视、部门协调配合、自身有积极性，这是挂钩工作的保证；三是农民群众理解、支持、配合，这是挂钩工作实施的基础；四是具有资金筹措保障能力，这是挂钩实施的关键。

　　也就是说，开展挂钩试点，一要有现实需要和土地整理潜力，二要政府重视，三要资金保障，四要尊重农民意愿。

　　“自上个世纪80年代建房高潮之后，江苏省大部分地区都已停止审批农村宅基地，需要建新房的农民已有相当大的比例，作为第一批挂钩试点的农村住宅大都有统一规划和建设的紧迫需求，建设用地整理和复垦的潜力很大。”

　　当然，究竟潜力如何，是否真有开展挂钩试点的迫切需要，必须以科学的调查研究作为依据。这次考察的四个市，都在挂钩试点开展之前做了充分的调查研究。

　　金坛在全市范围内开展了农村建设用地后备资源的专项调查。一方面，对城镇建设规划区以外的工矿建设用地进行了全面调查，将已经关停和即将关停的企业用地作为整理重点逐个登记；另一方面，深入到各个自然村走访村组干部和群众，对空壳率达60％和20户以下的农村居民点开展了一次全面的调查摸底。

　　在调查的基础上，对挂钩项目区进行了严格筛选。拆旧区主要选择废弃的工矿以及居住分散、规模较小、多数农户已常年在外的空关村落。项目区确定后，按照先易后难，分步实施的原则，编制每个片区的年度实施方案和具体项目的详细实施规划方案。严格依据规划，组织实施。

　　仪征市结合新一轮土地利用总体规划修编和乡镇总体规划调整，对农村宅基地利用情况进行了摸底调查。调查显示，全市农村居民点建设用地15.68万亩，人均宅基地280平方米，远高于人均150平方米的国家高限标准，户均宅基地更是高达886.67平方米。现有自然村庄4045个，平均每个自然村庄居住92人，居住十分分散，农村建设用地整理的空间非常大。

　　在仪征，随处可见的上个世纪七八十年代修建的平房，零星分散在田地里，低矮破旧的房屋前场后院，上好的土地一占就是一亩多。“按人均100平方米计算，全市经过整理，可净增耕地10万亩！”市国土资源局局长蒋林告诉记者。

　　市里在调查基础上，聘请专业人员编制了挂钩专项规划和实施方案，合理确定了项目区、拆旧区和建新区的位置和规模，选择了平房比例相对较高、投入成本不大、群众基础较好的大仪、刘集、陈集等五个乡镇各一个片区作为先行试点项目区。

　　多方案安置，充分尊重民意

　　“挂钩试点工作，必须将保障农民权益作为出发点和落脚点。充分尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权，不得违背农民意愿，搞大拆大建，强行拆迁。一旦出现这种情况，我们所作的一切努力都将功亏一篑。”今年四月，在全省城乡建设用地增减挂钩工作座谈会上，省国土资源厅副厅长吴震强，再次提醒大家认识到充分尊重民意的重要性。

　　事实上，各地在试点推进中，想了许多办法让群众满意。例如仪征在试点开展过程中，尽量把每一项工作做细、做实，积极争取各方面的支持和配合。通过召开群众会议、广播、电视、板报等多种形式开展宣传，把挂钩试点工作的意义、措施、进度，特别是将相关补助政策讲清、讲透、讲到位。将挂钩整理规划方案张榜公示，积极吸纳群众的合理建议，增强规划的公开性和透明性。并且在项目实施前，对项目区内的农民进行了抽样调查。结果表明，项目区的农户非常支持挂钩试点工作，愿意到新规划点建房的农户占被调查数的96.7%。

　　经过科学测算，在保证农民生活水平不降低的基础上，制定了楼房280元/平方米、平房220元/平方米左右的搬迁补助标准，确保补助资金及时足额兑现到位。同时，采取激励政策，对项目区内2006年搬迁的平均每户奖励15000元，2007年搬迁的每户奖励10000元，2008年搬迁的每户奖励5000元。对于放弃宅基地，进城进镇购房兴业的，在原有补助和奖励的基础上给予额外补偿。

　　江阴市除按规定标准拆迁安置补偿外，每人还有1.05万元的购房补贴，对独生子女家庭再给予近万元的政策奖励，有工作能力的尽量安排工作，并为男年满55周岁、女年满50周岁的无业人员统一办理养老保险等。

　　在旧房的拆迁上，金坛的“三公开”制度颇为人所乐道。市国土资源局局长管卫忠介绍，为充分尊重被拆迁农户的意愿，市里采用公告、上门协商等方式听取被拆迁人的意见，制定规范统一格式的房屋拆迁安置协议书及拆迁勘丈、估价协议登记表，对拆迁过程实行“三公开”，要求拆迁面积丈量公开、拆迁补偿标准公开、补偿资金公开，做到户户同意、个个签字。

　　在安置方面，农民可自主选择就近并入中心村自建住宅或购买农民公寓以及货币安置等多种安置方式，政府对进入中心村建房的在基础设施配套费等方面给予优惠，对购置农民公寓的进行经济补助，确需征收的落实被征地农民基本生活保障政策。

　　记者在调查中了解到，对于开展挂钩试点，四市项目区的农民都有积极的自愿。原因有4个方面，一是大部分农民已有建房计划，但个人申请宅基地非常困难；二是搬迁与安置标准比较合理，农民承担的费用少，安置方式能考虑到农民的实际需求，大多数农民对此比较满意；三是这三个项目区的农民收入来源基本已不再依靠农业生产，农民完全或大部分从农业中脱离出来，搬迁后更加方便就业；四是当地政府将农民安置区建设与新农村建设相结合，搬迁后农民的生活与生产条件得到彻底改观。

　　试点顺利推进，资金保障是关键

　　挂钩试点的开展需要一定的资金作为保障，各试点地区都认为，资金的筹措能力是挂钩试点能否顺利启动和推进的关键因素。

　　在江苏，除了苏中地区个别试点项目经济实力稍弱外，大部分试点项目区有着较强的经济实力。例如这次考察的四个市，张家港市永联村农民人均年收入1.5万元，农民基本全部脱离农业生产，农田以1200元/亩的年租金承包给公司经营；金坛农民人均纯收入7500元/亩，仪征则是6500元/亩，虽然这两个项目区的农民仍然从事农业生产，但是农闲期间都在周围企业上班，非农收入已成为其主要收入来源。

　　在资金筹集方面，永联村比较特殊。在考察的几个项目区中，这个村的集体经济实力最为雄厚。全国500强企业永钢集团坐落在本村，2006年实现利税13.66亿元，村集体共掌控了其90%的股份，村自有资金每年在4亿元左右，可支配财力5000万元以上。村里的农业生产已经从家庭经营转变为专业化的规模经营，农民家庭收入主要来自村集体经济收益分红、本村福利、土地承包权租金、工资性收入。全村农民人均年收入1.5万元，其中村集体经济收益分红、本村福利、土地承包租金收入就达5000元。

　　永联村以工业反哺农业，通过挂钩试点，规划在2008年前使全村1760户分散居住的村民全部实现集中居住，建设高标准的农民社区――钢城嘉园，搬迁完成后可节约土地581亩。根据估算，该村实施挂钩试点项目总共需要资金6亿元，所有建设费用全部由村集体承担。农民旧房按照市场评估价与成新全额补偿，新居按照建设费的55%出售给搬迁农民，同时考虑将农民安置区的集体建设用地征为国有土地，依法办理房产证与土地使用证。

　　金坛市、仪征市的搬迁与复垦成本则由市政府及拆旧区所在的乡镇共同筹集，建新区土地由市政府统一出让，商业经营性用地实行招拍挂，第一期挂钩试点工作资金平衡并有盈余。其中金坛第一批试点挂钩周转指标1876.8亩，搬迁、安置与土地复垦共需要资金1800万元，而建新区内经营性用地预计能够筹措资金2亿元。也就是说，挂钩试点的实施，不但没有给当地政府带来沉重的财政负担，相反，在妥善安置农民后，通过市场运作，资金还有盈余。

　　当然，也有一些地方反映，目前筹集启动资金的困难较大，原因是资金来源主要是使用挂钩周转指标所实现的土地净收益，但是由于当地土地市场、房地产市场不够繁荣，且大部分指标主要用来解决工业项目用地问题，土地收益不高，给挂钩项目资金的筹集带来了一定困难，影响了试点的稳步推进。建议由政府牵头，整合各路支农资金，统一投入挂钩项目区。

　　以城带乡，以工补农

　　挂钩试点的动力或者生命力究竟在哪里？我们在考察中找到了答案。

　　一方面，挂钩周转指标在保障了农民安置和乡村基础设施等建设后，节余部分用于城镇建设，一定程度上缓解了城镇建设用地不足的矛盾；另一方面，获取的土地收益作为项目区农村建设用地整理、建新安置、基础设施配套建设的资金来源，促进了社会主义新农村建设和农业产业化经营。两全其美的事，何乐而不为？

　　在试点工作中，各地将挂钩工作与新农村建设有机结合起来，通过重新整治农村居民点用地，以往布局分散、配套落后、脏乱差的状况得到了改观；通过土地复垦整理，综合配套田、水、路、林、村，改善了农业生产条件；通过建设农民集中居住小区，完善供水、排水、垃圾处理、文化、医疗等配套设施，改善了农民的生活条件，让他们享受到与城市社区同样的现代文明。

　　仪征市国土资源局局长蒋林告诉记者，作为国土资源部门参与、支持新农村建设的一项重要举措，这里的挂钩试点整理是与“村村通”、农电网改造等工程结合起来做的，项目完成后，项目区农村的生产生活面貌发生了翻天覆地的变化。

　　在刘集镇六巷村，村民陈正宪正在自家崭新的两层小楼前忙着装修的收尾工作，他对记者说，原来家里的老瓦房已经住了二十来年，就在自家的田边上，离路远交通不方便，下雨就是一身泥，还占了一亩多地。现在搬到路边的新村，虽然才占4分地，却住得亮堂多了，修房子政府还补了3万元。全村151户搬过来后，扣除安置用地，净增耕地172亩，户均增加一亩多。

　　永联村的农民社区已经被张家港市政府列为新农村建设示范工程。记者在这里看到，6层、12层、16层和21层的农民公寓已经建成三分之二。按照规划，社区多层与高层建筑相间，户均面积145平方米，学校、医院、农贸市场、生活污水处理等公共设施一应俱全。

　　与农业土地规模经营结合起来。在试点推进中，重点选择规划不予保留的农村居民点以及农村工矿废弃地、与既有农田相邻的零星建设用地开展土地复垦，对于废弃工矿地以及不需安置或采取货币安置的农村居民点尽量先行拆旧，同时推广将拆旧复垦与建新占用耕地表土层剥离相结合等方法，高标准规划设计，整理形成了一批配套设施齐全、与周边农田成片连方、质量较好的耕地。例如金坛市通过挂钩拆旧新增耕地1876.8亩，其中80%达到耕种水平，半数以上耕地已收获了一季粮食。

　　与此同时，随着农村人口向中心村和城镇积聚，原承包土地交由种植大户或统一交由集体组织专业化经营，按照流转协议收取土地承包经营租金，农民从小规模农业生产中解脱出来从事其他产业，收入水平较之以前大为提高。

　　与城镇化发展结合起来。江阴市新桥镇以构建“幸福新桥、和谐新桥”为目标，大力推进挂钩试点工作，统筹城乡建设发展，现有农村居民点全部纳入村镇规划，建设统一配套的农民社区，逐步实现城镇化管理，在保证耕地保护目标的前提下，盘活的农村建设用地集中用于重点产业、项目建设，提高土地的节约集约利用程度和产出效益。

　　金坛选择了3个地块作为农民拆迁的安置区，面积总共471.6亩，位于金坛市城市东扩南移的区域之中。建新区使用周转指标1753亩，工业集中发展区使用229.3亩，商品房开发用了600亩，其余将近1000亩用于发展公益事业。其中的两个地块已经安排了两个工业项目，项目总投资分别为2.8亿元人民币和3000万美元，解决就业600多人。企业自身发展壮大的同时，还不忘反哺地方，捐资300余万元建桥修路，推动了所在村的新农村建设。

　　“我省的基本省情是经济总量大，发展速度快，但人多地少，人地矛盾突出。但就农村建设用地而言，基础设施配套差，户均、人均宅基地面积普遍超标，同时土地闲置率高，难以形成集聚效益和规模效益。随着城市化进程的推进，还有大量农村人口需要向城镇转移，空心村现象日益严重。农村建设用地具有很大的调整盘活、优化利用的潜力。我们要通过挂钩工作，把这些潜力都挖掘出来，提高土地节约集约水平，增强土地承载能力，促进城乡用地结构和布局进一步优化。”省国土资源厅副厅长吴震强的话，是对江苏挂钩试点工作最好的注解。

　　由“先建后拆”向“先拆后建”转变

　　为确保挂钩周转指标按计划归还，江苏省国土资源厅专门建立了挂钩工作定期上报和考核机制。一方面，加强挂钩周转指标的管理，挂钩周转指标与国家下达的年度农用地转用计划实行单列统计与使用管理，县级以上国土资源行政主管部门根据土地利用年度计划管理的有关规定，对挂钩周转指标形成来源、使用和归还等情况登记造册，建立年度挂钩周转指标使用台账，并将指标使用按季度向省国土资源厅报告使用和节余情况。另一方面，各地建立挂钩农村建设用地整理项目库，按有关规定规范实施。

　　2008年，针对挂钩试点中存在的问题，为形成挂钩工作的良性循环机制，经过慎重研究，一个新的思路提出了――省国土资源厅决定实行差别化政策，根据各地条件，鼓励挂钩由“先建后拆”向“先拆后建”转变，实行“指标先有后用、建筑先拆后建、耕地先补后占”的工作模式，鼓励和支持真正具备条件且有能力做好试点的地区更好地开展挂钩工作。

　　按照新的政策，挂钩试点使用周转指标之前，必须先复垦整理出数量与质量相当的耕地，经国土资源部门验收合格后方能使用。根据实际需要，试点单位在拆旧阶段可预支30%左右的周转指标专项用于拆旧地块农民建房和乡村基础设施建设。

　　记者了解到，今年全省已有46个县（市、区）申请开展“先拆后建”试点，超过了试点单位的半数以上，大家的积极性很高。原因是，这样做，地方政府的义务与责任对等，相关部门共同挑担子，有利于形成合力，在工作组织、规划协调、项目实施等方面都赢得了主动，能够确保挂钩目标的最终实现。在进一步总结完善的基础上，2009年，这一模式将在全省全面推广。

　　“根据目前的形势判断，就保障科学发展、开拓用地空间而言，挂钩工作可以说是可供地方发挥主观能动性的为数不多的出路了，开展挂钩工作势在必行！”

　　吴震强告诉记者，今年，深入开展挂钩试点工作已经列入江苏省政府工作目标任务，列入省委农村工作领导小组农业和农村重点工作任务，也是省厅确定的十件实事之一。在江苏，2008年的挂钩试点工作要始终坚持把握以下六条基本原则：

　　一是保护耕地，优化用地布局。严格执行土地利用总体规划，确保挂钩试点区域和项目区内建设用地总量不增加，耕地和基本农田数量不减少、质量不降低，用地布局更合理。

　　二是规划先行，统筹规划实施。以土地利用总体规划、城市规划、村镇规划、产业布局规划为依据，在更高层面上综合设计挂钩专项规划，统筹实施居民点归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整，优化城乡用地结构和布局，促进城乡协调发展。

　　三是因地制宜，鼓励先拆后建。探索多种挂钩模式，鼓励挂钩由“先建后拆”向“先拆后建”转变，重点支持农村建设用地整理潜力丰富、资金有保障、工作积极性高、具备先拆后建条件的地区积极稳妥地推进挂钩试点。

　　四是科学测算，落实规模控制。科学测算挂钩控制规模，在国土资源部批复的试点范围内，严格落实挂钩周转指标和新增建设用地面积双控制。

　　五是关注民生，保障合法权益。坚持保护耕地与保护农民权益并重，严格限定专项用于拆旧地块农民安置建房和乡村基础设施等农村建设的挂钩周转指标比例，落实相关补偿安置措施，切实保护农民、集体经济组织的合法权益。

　　六是生态优先，促进可持续发展。坚持实事求是，循序渐进，实行生态优先，保护生态环境，注重传统与民族、民俗等历史文化遗产和建筑的保护，促进城镇与农村、建新与拆旧、自然形态与规划形态的协调发展。

　　据介绍，今年，江苏省国土资源厅将进一步从严管理，重点加强挂钩考核与验收。试点项目区进展迟缓的，不再开展新的试点；暂停实行挂钩政策，已经使用的挂钩指标在年度土地利用计划指标内相应扣减。省国土资源厅已经将挂钩工作纳入年度部门目标责任，作为年终考核的重要依据，同时将建立巡查通报制度，定期通报各地试点实施情况。

　　同时要求试点县（市、区）人民政府成立领导小组，建立部门联动机制，积极协调解决挂钩试点中出现的矛盾和问题。各地呈报挂钩实施规划时必须附有政府成立领导小组和建立挂钩协调机制的文件，省国土资源厅在要件审查中对此实行“一票否决”。（2008年6月18日《中国国土资源报》）

　　本报记者 田春华 杨应奇