近年来，中央做出了坚决守住全国耕地18亿亩这条红线这一重大决策，必将深刻影响全国土地管理，也与确定严格的节能减排目标一样，深刻影响我国经济社会发展，并且关系我国长久发展。

　　一、18亿亩耕地红线的提出

　　保护18亿亩耕地目标首先是国家的国民经济和社会发展第十一个五年规划提出的约束性指标。大家知道97年编制完成并经国务院批准的1997到2001年全国土地利用目标提出到2010年耕地总面积保持在19.2亿亩以上，其中基本农田面积要在16.28亿亩以上。但是，这个规划纲要刚刚开始实施，我国就发生了一些具体的情况，使得这个目标难以实现。一是1997年以后亚洲金融危机爆发以后，我国采取了积极和财政货币政策，加大固定资产投资力度，使我国经济不受大的影响，为此用地也相对地宽泛了一些，用地指标肯定要突破。二是98年我国南方地区发生了历史上罕见的大洪水，造成了灾害的增加，同时也反映出我国生态环境的脆弱，国家陆续加大生态建设力度，这必然要减少一些耕地。三是从96年以后我国农民收入增长十分缓慢，从2000年开始，实行退耕还林，造成耕地减少了一亿多亩。四是促进区域协调发展，我国先后实施了西部大开发，振兴东北老工业基地，鼓励东部地区率先发展和促进中部崛起的政策，经济建设得到了快速的发展，基于上述原因，原有的国家规划确定的2010年19.2亿亩耕地保护目标已不可能实现。实际上到十五末，全国耕地只有18.31亿亩，在编制十一五规划时，中央要求我们对此进行研究。要求十一五退耕还林规划、农业结构调整方向提出了几个方案，后来中央下决心把保护18亿亩耕地作为十一五的约束性指标。实际上农业部门提出要保护我国粮食安全达到自给率道率达到95％，比这个要求还要高的多。

　　06年9月6日国务院第149次会议，提出要长期保持18亿亩。在这次149次常务会议上，我们国土资源部提出了全国土地利用主题规划纲要，2006到2020年的规划纲要，在这个纲要中，我们提出了要保护17.6亿亩耕地的目标，这也是经过反复研究，与各部门、各地区结合后的结果，也是非常紧的，但是国务院没有同意，要求我们编制一个战略性的、唯一性的、历史性的、为子孙后代负责的规划，就是要长期保护18亿亩耕地。

　　国务院总理温家宝在07年3月5日，第十届全国人大五次会议上做政府工作报告时强调“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。
　　
　　二、守住18亿亩耕地红线的必要性和可能性。

　　（一）必要性。

　　坚守耕地红线是粮食安全的迫切需要。1983年，联合国粮农组织给出食物安全保障定义是不但要有足够数量植物生长出来，而且保证人人都有购买食物的能力。我们中国粮食必须做到基本自给，主要理由有：第一，中国是一个拥有13亿人口，高峰期将要达到15亿人口的超级大国。将来需要6亿吨粮食，目前国际市场上的谷物和大豆的交易量大体在3.3亿吨，如果中国粮食主要依靠国际粮食市场很难满足中国庞大人口的需要。所以说，中国的粮食首先要基本自给。第二，中国地域辽阔，大量进口粮食运输到内地，边缘地区不但费用高而且损失大。第三，世界上尚有很多发展中国家既严重缺粮，又缺少外汇支出能力，中国从国际市场大量进口粮食会提高国际市场的粮价，从而对这些国家产生不利影响，动摇我国在国际上的地位和基础，实际上会造成中国危险论的口舌。第四，最近又有一个因素：油价高涨，今年上半年美国、欧盟都提出大量以玉米为燃料制造乙醇燃料，提出要达到替代20％以上的能源消费。就此这一项，美国年耗用玉米量至少要向国际市场上少投放254亿公斤，基本上相当于我国一年粮食的进口量。目前我国粮食净进口量已经达到了3100万吨。目前我国粮食平均单产是世界水平的1.5倍，大幅度提高单产的可能性已经很小。2005年与1996年相比，全国平均粮食单产率增长率仅为3.6％，也就是说年平均增长只有4％，如果说按照我们现在的农业结构折算，我们18亿亩耕地粮食播种只能达到11亿亩.最多可以生产6亿吨粮食，即便是这样，我们粮食的自给率也不会超过95％，这就决定了我国耕地保有量不应少于18亿亩。

　　坚守耕地红线是保证国家经济安全的必要。有的人把保护耕地、坚守耕地的红线与国家经济发展对立起来，其实不然，坚守耕地红线也是保护国家经济安全的必要。我国年均gdp近几年都达到了10％以上，而我国的经济结构主要是以消耗性的生产结构，经济增长方式主要是外缘扩大在生产，主要是靠增加固定增产投资.现在每年固定增产投资都在25％以上。主要是靠拼廉价的劳动力。这种增长方式肯定是不可持续的。有朝一日能源发生危机、原材料发生危机，在低价的劳动力没有优势我国经济将出现危机。对于土地的供应而言，我们就要把这个闸门好好地把握好。我们不能一下子把资源用完，还要细水长流，这是保障经济安全的重大选择。一些经济发达地区已经出现地荒，好的项目来了没地，不好的项目来了占了地。如果形成全国性的问题就麻烦了，就会影响到经济的可持续发展。所以说坚守耕地红线是保证国家经济安全、保证一个地区的经济安全是密切相关的，而不是对立的。是保证我们经济的持续发展的一个必要的条件。我们的经济发展不是说这几年要发展，今后五年、十年要发展，而且要长期地发展，如果我们的土地供应有一个长期的持续的稳定的供应，那么我们才能保证这样的发展。如果一下子把我们的地按照这样的速度用完的话，那么我们的经济也就没有办法发展了。另外我们的发展也要转变经济增长方式，调整经济结构，使我们走向资源消耗少、经济效益高的一条路子。这样才能保证我们国家的经济安全。

　　坚守耕地红线是保障国家社会发展安全的要求。土地是农民的命根子，在今后一段相当长的时间内，我国很难全面实现城市化，尽管城市化是我国现代化的必然选择。农村、农民、现代农业的经济会长期存在，这就需要土地的保障。土地是，并且永远是农民社会保障的根基，尽管可能有一天农民会纳入社会保障的范畴，但是尽管纳入这个范畴了，社会不可能解决所有农民的就业问题，有土地就有农民的保障，就有很大一部分农民的基本就业，这是中国社会发展和稳定的根基。尽管将来城市化率达到60％以上，仍然有5到6亿农民。每个农民按照现在计算也只能有3亩土地。如果我们把农民的地都占完了，那么我们下次社会的根基就有可能受到动摇。

　　坚守耕地红线也是保障国家生态安全的需要。我们说保护粮食安全、经济安全、社会安全、生态安全的需要。保护耕地至少有两个方面的生态意义，一是农田本身就是高效的生态系统，如果我们采取先进的耕作方式，农作物作为绿色植被，一点也不亚于其他植被系统，且生态功能也不亚于其他生态系统。二是耕地具有广泛的多益性，耕地可以造林、种草，而其他的土地类型难以做到这些，一旦发生生态的危机，我们可以利用耕地建设人工生态系统保障生态安全。
　　最后一点：坚守耕地红线也是保证国家能源安全的需要。这是我刚才讲的，能源问题必将成为未来社会经济发展最主要的问题。现在大家很多都有汽车了，能源价格不断上涨，这已经成为实施。将来，必将开发各种新型能源，包括太阳能、水能、风能等等，而生物的能源是一重要选择。美国、日本、欧盟都将未来能源20％到30％作为生物能，也无外乎美国国务卿到巴西访问，主要是洽谈利用巴西的土地资源加强生物能源的合作。如果我们的生物基因工程有朝一日有所突破，我们耕地生产量有提高，大量利用生态燃料酒精和生物柴油，耕地将会成为重要的能源宝库。

　　（二）可能性

　　有很多人怀疑，现在我们国家的耕地只有18.27亿万亩，长期坚守18亿亩的红线有否可能？我们答案是这样的：如果有中央的决心、社会的共识、全民的行动、部门的合作、地方的责任，这几条做好，这个目标一定会实现。

　　耕地减少的原因主要是四个方面：建设占用、生态退耕、农业结构调整、灾害损毁。从建设占用讲，从全国范围看，如果控制到合理的规模，安排好适当的时序，能够实现全国性的战略平衡，现在我们国家每年建设占用三百万亩的耕地完全可以补回来，当然这前提是控制规模，安排好适当的时序。从生态退耕来讲，我们国家退耕还林已经达到了1600万亩，当然还有一些坡耕地、生态脆弱的耕地。如果我们今后以巩固成果为中心，适当地再退一些，在退耕的地区再造一些，应该来说也不是什么太大的问题。最近国务院会议就讲以巩固退耕还林的结果为核心，我个人认为农业结构调整应该尊重农民的意见。如果我们把种粮的补贴达到一定程度，现在的农业用地结构可能会稳定。我们要加大减灾防灾的力度，建立复垦制度。对耕地的减少是一个微不足道的因素。

　　三、如何守住18亿亩红线

　　守住18亿亩红线只有中央的决心、社会的共识、全民的行动，地方的责任，中央的决心已经没有问题了。中央已经下决心要坚守18亿亩耕地的红线，社会的共识是一个很大的问题。现在社会上对守住18亿亩红线议论纷纷，就是国土资源内部也没有达到统一的思想。所以我们国土资源部门要大张旗鼓地宣传、说服，真正做到家喻户晓，真正理解中央的决心，不再徘徊、不再犹豫。国土资源部门责无旁贷，应该唤起社会的共识。集约节约用地，保护耕地这不是国土资源一个部门事，应该是唤起全民的行动。我们没有必要住那么大的房子，没有必要有那么大的办公室，没有必要圈那么大的院墙，没有必要圈那么大的马路，没有必要搞那么大的管道，一点一滴节约些土地吧。第三个方面部门的合作，守住耕地的红线，绝不仅仅是国土资源一个部门的事，我们应该强调各个部门的责任。城市规划部门要认真地审视一下你们的规划，如果按照现在的规划到2020年，中国城市可以容纳30亿人，人从哪里来？水利部门搞那么多南水北调，谁能用得起你的水？铁路那么多路线，除了黄金周、春节等，谁能天天跑着玩？如果我们的头脑里有土地国情的意识，你们就要和国土部门合作，把供需求持续安排好，真正做到集约节约土地，我们不会影响你的发展。最后一点是地方的责任：为任一方，守一方国土，向存量土地要资源，向未利用土地要空间，促进集约节约用地，保护宝贵的耕地，我们就要去想办法。作为国土资源部门。我们应当为保护保障资源做出我们的贡献。像我们长江三角洲，我们原来是鱼米之乡，我们的一亩耕地抵西部地区的十亩甚至二十亩的耕地，我们的资源十分珍贵，所以我们要特别保护好耕地。我们还要合理地引导需求，安排好时序，在保护资源、保障发展、维护权益、服务社会道路上，我们任重而道远，让我们大家共同努力吧。