20年前的今天――1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过并颁布《中华人民共和国土地管理法》，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道，开创了我国土地管理的新局面。这里，我们撷取了20年来土地法制建设和土地管理工作的几个侧面，希望有助于读者了解我国土地管理事业的发展历程。

《土地管理法》的诞生

20世纪80年代初期，随着我国经济建设的发展，建设占用土地的规模迅速扩大，人多地少的矛盾日益突出。在土地管理城乡分立、部门分管的多头体制下，我国城市土地管理机构不健全，职责不清，政出多门，没有形成完整的管理体系；在城市没有建立起完善的地籍档案，土地资源家底不清，土地权属混乱，纠纷频繁，城乡非农业建设乱占滥用土地以及土地浪费等问题已相当严重，耕地锐减。

顺应形势的需要，1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过并发布《中华人民共和国土地管理法》，1987年1月1日起正式施行。这是新中国成立后，我国颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律，它的颁布是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道。

1986年《土地管理法》的颁布，从根本上开创了我国土地管理工作的崭新局面，这主要在三个方面体现出来：实现了全国城乡土地统一管理制度，土地管理法律法规体系的框架初步形成，土地利用开始走向有序轨道。

《土地管理法》的三次重要修订

时代在发展，法律制定的社会背景和社会经济条件在变化，随着我国经济的快速发展，根据我国土地管理及社会经济发展的需要，《土地管理法》先后进行过三次修改。

第一次修订：

1988年《土地管理法》修改，推动了我国土地使用制度改革。

20世纪80年代末，我国土地使用制度改革步伐加快，深圳、上海等地在土地有偿使用制度方面迈出了重要一步，全国各地也相继仿效。土地有偿使用已成为我国土地使用制度改革中不可回避的核心问题。适应这一要求，1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，根据该修正案，删去了《中华人民共和国宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。同年12月29日，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，在《土地管理法》中删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。同时，为适应新形势下土地管理工作的需要，对农村集体建设用地的审批、非法转让土地和破坏耕地的违法行为处罚、处罚程序等内容也进行了修改。我国《中华人民共和国宪法》和《土地管理法》对土地使用制度改革的修改规定，奠定了这一时期土地立法的基调，那就是一切为土地使用制度改革服务。在此基础上，国务院于1990年发布了《城镇国有土地使用权出让和转让条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，管理城市土地的一部重要法律《城市房地产管理法》也于1994年7月正式出台，该法对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。

第二次修订：

1998年《土地管理法》修订，适应了我国土地管理的新形势。

随着改革的深化和形势的发展，1988年修改的《土地管理法》已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要。特别是20世纪90年代末期，我国耕地保护面临的形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。面对经济形势的变化，《土地管理法》呈现出了局限性，例如：对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制、对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段、对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散，以及对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定等等。在这种情况下，党中央、国务院于1997年4月15日下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（即通称的中央11号文件）。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，决定在冻结非农建设占用耕地的同时，完成《土地管理法》的修订工作，同时也提出了修订《土地管理法》的重要原则。

1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《土地管理法》于1999年1月1日施行。这次修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现。它是除宪法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的法律，是第一部经过全民讨论、全国人大常委会三次审议的法律。《土地管理法》在修订过程中，草案全文在社会上公开，广泛征求意见，进行了全民讨论，共收到人民来信675件，充分体现了立法的民主性。

第三次修订：

2004年《土地管理法》修订，进一步明确征地制度内涵。

2004年3月14日，全国人大第十届二次会议通过的《宪法修正案》，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”同年8月28日，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》作出修改，一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”。

《土地管理法》的现实与未来

自1986年以来，《土地管理法》作为我国土地管理的基本法和全面推进土地管理改革的纲领性文件，对我国土地法律制度的完善和土地市场的发育成长起到了基本保障作用。其历史贡献和现实作用都无法否认。我国的土地管理事业能够从无到有、从小到大，能够建立起遍布全国城乡的土地管理网络，可以说，《土地管理法》功不可没。世界上没有一成不变的法律，经济和社会的发展要求我们不能回避现实中存在的问题，而是积极地推进土地使用制度改革，不断完善《土地管理法》。

回顾20年间《土地管理法》实施的历程，成绩是辉煌的，它使我国的土地管理事业在极其复杂的历史条件下和十分尖锐的人地矛盾中，用20年时间走完了西方发达国家上百年甚至几百年的路。《土地管理法》的每次修改，都代表着一个经济发展的阶段，都表明着其不断成长和完善的过程，并使得我国的土地管理在法制的轨道上平稳运行。在今后社会经济发展的历程中，《土地管理法》将继续推动我国的土地管理事业向前发展。

1998年修订后的《土地管理法》于1999年1月1日实施以来，在耕地保护、控制建设用地总量等方面取得了重大的阶段性成效。但同时，随着经济的发展，经济结构的不断调整，用地需求的不断扩张，《土地管理法》中的一些局限性也开始暴露出来，各类开发区遍地开花，地方政府低价出让土地、圈占土地等现象又呈蔓延之势，政府或政府部门土地违法案件仍居高不下，征地制度、农村集体建设用地流转制度、土地规划制度等亟待进一步完善。2004年10月21日，针对一些地方耕地被大量占用、在征地中农民利益受到损害等问题，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，为今后的《土地管理法》修改提出了许多指导性原则。