4月29日，江苏土地市场网暨江苏省国土资源研究中心2007年度首次土地市场论坛在宁召开。论坛以“实施工业用地招拍挂，进一步推进土地资源市场化配置”为主题，针对当前我省在实施工业用地公开出让中存在的问题进行深入研究和广泛探讨，对进一步推进我省土地资源市场化配置将产生积极的作用和影响。

　　改革开放以来，随着城市化的迅速推进，我省城市建设用地呈快速扩张的趋势。各地出于招商引资和发展经济的考虑，工业用地普遍采取以协议出让方式配置，相应也带来了工业项目的低水平重复建设、工业用地粗放低效利用、用地结构及布局不尽合理等问题，经济社会发展与土地供需矛盾突出。根据国务院2006年31号文件的精神，省政府适时出台了《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》，并已于2007年2月25日发布实施，这在全国尚属首家。该《办法》的实施，将充分发挥市场配置资源的基础性作用，有利于促进土地的节约集约利用，有利于调整产业结构和转变经济增长方式，有利于防止土地资产流失，有利于转变政府职能和加强廉政建设，也是缓解建设用地供需矛盾，保障经济社会发展和合理高效用地的有效途径。

　　来自南京高等院校的专家、学者、政府部门的领导以及工业园区、金融投资、地产开发、中介评估机构等20多家单位的相关人士参加了论坛。论坛围绕《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》的出台，对该《办法》进行解读，并邀请专家、学者分别以“推进工业用地市场化配置对宏观经济的影响”、“推进工业用地市场化配置对产业用地结构和模式的影响”、“推进工业用地市场化配置对地价的影响”为题进行了研讨。与会专家畅所欲言，发表了自己的观点和意见。

　　南京师范大学土地资源管理系主任、教授、中国土地估价师协会常务理事、江苏省土地估价协会副会长黄克龙教授认为：“房价决定地价”。

　　黄克龙教授表示，经济学界公认的理论认为：地价高低是房价高低的结果，而不是原因。“商品房价格上涨是由地价决定，这个观点是一种误导，土地价格不能决定房价，但地价一定是由房价决定的。在决定房价的因素中，包括很多不规范的操作、成本增加等等，所以说依靠土地供应就能抑制房价是不可能的。”也就是说，房地产市场所决定的地价是一种需求价格；但由于土地的供给没有弹性，又受政府垄断，所以，土地的价格不仅是买方愿意购买的价格，也是卖方愿意出售的价格。

　　同时，黄教授指出：“地价要与位置比较才有意义”。地价离开位置是没有什么意义的，“两个不同的空间、区位是无法比较的，我们新街口是我们南京最繁华搜狗的地方，上海的南京路是最繁华的地方，这样比较才是有意义的”。

　　黄教授还指出：“土地的价格不是由供地方式来决定的，而是由供求关系决定的，土地价格的水平主要是土地的区位来决定的。我们在土地估价的时候，有一句名言：影响地价的因素第一是区位，第二是区位，第三还是区位”。

　　黄教授认为：“房价高是住房结构供应不合理、信贷过度、开发商囤积等多方面原因造成的”。

　　首先，“房价高是住房结构供应不合理的结果”

　　黄克龙教授表示，政府应当保证居者有其屋，促进社会和谐。住房供应不仅是个市场问题，首先应该是一个社会问题，不能将所有房屋的供应全部纳入市场。政府应在深入调查分析城市居民收入结构，住房实际需求结构的基础上，将市场供应类住房和社会保障性住房区别对待，根据实际的需要，加大经济实用房、廉租赁房的土地供应。

　　其次，“住房信贷过度助长了房价迅速上升”

　　黄克龙教授表示，由于我国传统文化和市场的影响，加上宣传的片面性，导致房价越涨居民越买。银行从自身利益的考虑，在房地产市场火爆时，不加节制的发放住房信贷，有如火上浇油。为使住房消费回归理性，国家应逐步从严发放住房信贷。控制住房信贷规模。

　　最后，“开发商囤积房源人为制造住房供应紧张，推动了房价迅速上升”

　　黄克龙教授表示，开发商囤积房源人为制造住房供应紧张是公开的秘密。住房作为民生之本不能等同于普通商品，少数开发商为一己之利囤积超作房产价格，应当严格管理，加以打击。 　　

　　在论坛上，南京大学国土资源与旅游学系主任、教授、博导黄贤金教授围绕“实施工业用地招拍挂，应建立工业用地储备制度”这一论题，对工业用地市场特征、集约模式、主要背景和调控策略进行了论述。

　　黄贤金教授认为：“为积极促进工业用地市场化发展，充分发挥政府调控工业用地市场运行的职能，应该建立工业用地储备制度”

　　黄贤金教授表示，因工业用地受到产业政策的影响，其市场化配置与经营性用地有所不同。目前，经营性用地的市场化配置经验比较成熟，操作相对简单，相应的经营性用地收购储备制度比较完善。工业性用地的市场化配置是新生事物，在发挥市场机制在工业用地配置中的基础性作用，积极促进工业用地市场化发展的同时，应当建立工业用地收购储备制度。建立工业用地收购储备制度可以增强政府对于工业用地市场的调控力度，抑制工业地产投机行为，促进工业用地集约利用，促进产业结构优化，促进工业布局的合理，平衡工业用地供求矛盾。

　　黄贤金教授认为，考虑到目前工业用地主要集中在市县的工业园区，由市县政府控制，因市县区域小，宏观调控的能力和产业结构调整的能力相对较小，因此，应当考虑建立省级工业用地收购备制度，收购全省闲置工业用地，不合产业政策的工业项目用地，区域布局不合理的工业项目用地，地价过低的工业项目用地，然后根据产业政策和产业区域规划，统一向市场供应，真正实现政府通过土地调控闸门调控产业发展和区域经济的目的。 　　

　　此次论坛还邀请到了南京农业大学土地管理学院吴群教授，他对“工业用地市场化配置对宏观经济的影响”进行了详细的阐述。

　　他认为：“工业用地从非市场化的配置到准市场化的配置以及到现在市场化配置的趋势是我们国家实施市场经济的必然。江苏省出台了工业用地的招拍挂出让的办法，应该说是贯彻国家的宏观调控政策的，是实现江苏省又好又快发展的要求。但是现在讨论工业用地招拍挂的出让办法他所产生的影响，或者说对产业经济、地价的影响还有待于在时间当中进行观察，这里也是一个预期”。

　　吴群教授表示，工业用地市场化的配置，以政府行政干预为主的机制，转向市场机制为主的转变。过去是以资供地，现在是自主选地。另外过去是协议低价的准市场配置到现在的市场化的配置，协议出让的配置已经结束了。

　　吴群教授还对“工业用地市场化的配置对宏观经济的影响”进行了分类讲解。

　　首先是总体的影响。工业用地市场化配置他的影响是全方位的。他对产业结构的布局，对投机与投资、对gdp的增长、对社会财富的增长、经济的增长方式、市场经济的体制、资源环境以及政府的行为都将产生很多的影响。

　　第二个对产业结构的影响，有利于产业的升值，包括经济增长方式的转变，我们通过实施这样的政策，通过发改委、国土规划、环保投资等部门加强对产业用地之前的审核，能够确保我们产业政策的落实，有利于全省产业的升值。

　　吴群教授还表示，工业用地市场可能会出现的几个问题。首先，工业用地的市场应该认为他是一个不完全竞争行为的市场，他与商业、住宅的用地公开市场不同，他有他的特殊性，这就要求我们制定政策的时候要做好考察，他的招拍挂的市场手段比一般性的商、住的用地招拍挂是不一样的，他的工业用地项目的可替代性是非常差的，第二点，一些重大的工业项目具有唯一性，市场解决不了的必须通过政府干预，如果政府解决不了的由市场竞争决定。我们必须考虑这些，我们所实施工业用地招拍挂的范围是什么，有没有必要对产业进行细分？市场化的方式、程度怎么样？进一步来看，市场化的配置前提是有足够多的用地需求，但是由于工业自身拥有的特殊性，往往导致需求工业用地的人并不是很多。这是因为工业用地的产业性质、规模与原材料、流程、生产交易、环保要求等等非常具体。在区位的选择等等方面的选择性很强，甚至对区位选择性要求也很强。所以造成工业用地不能和房地产等产业一样存在比较充分的市场竞争。

　　第二个方面，工业用地市场化的配置，不必然导致投资成本的增加。也就是说工业用地市场化配置只是为工业地价提供了市场竞价的机制、平台，但是工业地价的高低主要取决于几个方面，一个是产业用地的需求。如果说产业用地供不应求，那么一般会拉动工业用地的价格上涨，另外一个方面，产业的替代性。有些产业的替代性是很差的，是很难用竞拍的方式确定他的价格的。另外，工业用地的市场化配置给开发商提供了公开、公平、公正的市场环境，这可能是以前市场环境所不具备的。一方面公开市场防止了暗箱、违规操作的行为，另外公开的招拍挂带来的收益有利于加大工业用地配套的建设。这样一些良好的软、硬环境无疑会提高综合的环境，应该说对开发商是非常利好的消息，有利于产业的集聚。所以我们可能也不用担心地价的上涨、招拍挂门槛提高以后存在的产业转移。

　　另外是工业用地市场化配置当中，还存在空间配置问题，因为不同的项目用地对用地产业空间布局要求是不同的，所以我们在园区规划、产业政策方面、在推进土地的工业用地市场化配置进程当中必须考虑产业空间布局，防止产业布局的失控，影响整个区域经济的协调发展。另外要考虑到用地的规模问题，过大的供应计划是不利的，过小的供地可能也会影响产业的发展、产业的需求，这是一个“度”的问题。另外我们需要关注：是否会引起新一轮的不利影响，现行的财政制度、土地征收制度，市场化制度是非常受关注的。工业用地招拍挂以后，就可能有土地投机的行为他不是因为产品发展的目的，而是以投机为目的。因为大量工业用地的取得方式都是通过竞争。所以在过去十年当中，城乡建设用地的增加，其中81％是来自耕地的占用，十五期间我们国家建设共占用耕地150万亩，实际上我们国家产业的发展是以牺牲土地为基础的，以廉价的土地、廉价的制造业来形成一个大工厂的。

　　吴群教授认为：“在进行工业用地招拍挂的时候，首先要设定土地利用的条件，加强对产业的引导；工业用地的供应应采取以公开市场为主，政府参与调节的供地模式；通过用地的预申请来推进土地市场化进程”。 　　

　　此次论坛，还得到了江苏省国土资源厅相关处室的关注，江苏省国土资源厅利用处处长宋玉波处长参会并给予了重要讲话。

　　在论坛上，宋处长首先介绍了实施工业用地公开出让制度的相关背景。

　　众所周知，近年来，随着我国经济和社会的高速发展，工业化、城市化进程逐步加快，中国综合国力明显增强，城乡面貌日新月异，人民生活水平显著提高、普通百姓生活方式也正在发生深刻的变化，这一系列的辉煌成就已为世人所瞩目。但在取得成绩的同时，我们也清醒地看到，当前我国经济社会的发展遇到了相当多的困难和难题，如资源约束、能源紧缺、环境恶化等。特别是在经济快速发展的过程中，出现了“不稳定、不协调、不合理、不可持续”的严峻形势，依靠投资拉动经济增长的格局还没有彻底改变，低水平重复建设与产业层次低下的问题还普遍存在，体现在国土资源上，则表现为城乡建设用地规模迅速扩张、工业用地比重明显过大，土地投入产出效益并不理想，土地供需矛盾相当尖锐，违法用地屡见不鲜等。如果这些问题，不能妥善解决，将会严重影响中国的粮食安全、经济的运行安全、社会的和谐稳定。为此，党中央、国务院高瞻远瞩，及时提出了“科学发展观”的政治远见，同时针对经济发展在部分行业过热的问题，采取经济、行政、技术和法律等综合手段，实施宏观调控。其中，最重要的措施就是“收紧土地和金融两个闸门，提高产业发展的门槛”，从2004年开始，在全国先后部署开展了“以清理各类开发区用地为主要内容的土地市场秩序整顿工作”、以“清理新开工项目为主体的投资秩序整顿工作”、以“保护环境、节能降耗为目的的清理小化工、小火电项目专项清理工作”、以“关注民生为目的的清理房地产市场秩序整顿”等多项行动，力求促进我国经济增长方式的转变和产业发展层次的提高，实现节能减排和资源节约，确保经济和社会又好又快、可持续发展。

　　为进一步增强土地参与宏观调控的作用，去年9月，国务院下发了31号文件，再次就实行最严格的土地管理制度提出了明确要求，同时为监督各地依法管地、用地，国家设立土地督察制度，在地方建立督察机构，并实行违法用地问责制，从而增强地方政府的责任意识、忧患意识和法律意识。同时，为促进产业结构调整，控制工业用地规模，31号文件还明确规定，要提高用地成本、全面推行工业用地公开出让制度，该项制度现已写进了全国人大刚刚通过的“物权法”中。目前，相关国家相关配套政策已陆续出台。可见，党中央、国务院对土地管理十分重视，这就要求我们必须从大局和长远利益出发，将思想统一到党中央、国务院决策部署上来，努力工作，切实做好工业用地公开出让工作。

　　其次讲解了我省推行工业用地公开出让制度的重要意义

　　目前，我省经济和社会发展的形势和全国一样，近10年来，江苏经济持续保持2位数的增长速度，到2005年已经提前5年基本实现了2010年规划发展目标，现已进入“全面达小康、建设新江苏”新的发展阶段。而与此同时，江苏经济发展所遇到的问题也和全国基本一样，所不同的是，江苏人多地少，人地矛盾更加突出，至2005年年底江苏预留2010年规划发展空间也已基本用完。现时我省人均耕地已不足0.97亩，接近联合国粮农组织确定的0.8亩人类生存发展的警戒线。而考量我省经济发展状况，也存在诸多问题，一是一、二、三产业结构不协调，在土地上表现为工业用地比重明显偏重，近年来工业年度年度用地总量占年度总用地量一直保持在58%的比例；二是经济运行的总体水平不高，仍然处在低成本扩张阶段，在土地上表现为投入产出效益极不平衡，南北差距很大，不少开发区产业雷同，企业缺少市场竞争力和发展后劲；三是土地闲置浪费、低价出让土地的现象在一些地方还较为严重，因此，在我省转入工业化转型、城市化加速、市场化完善和国际化提升互动并进的重要时期，必须要尽快调整产业结构，提升产业发展水平，走新型工业化发展道路。可以说，实行工业用地公开出让制度，不仅仅是中央加强土地调控的重要举措，而且也是我省城市化、工业化进程的内在要求。通过这项制度的实施，形成一种倒逼机制，不仅可以充分发挥市场配置资源的基础性作用，而且有利于促进土地的集约节约利用，有利于调整经济结构和转变经济增长方式，有利于防止和减少土地资产流失，有利于转变政府职能和加强廉政建设，同时也是缓解我省建设用地供需矛盾的有效途经之一。因此。我省实行工业用地公开出让，不仅具有很强的现实意义，对未来发展也具有深远的历史意义。

　　省委、省政府对推行工业用地公开出让制度十分重视，国务院31号文件下发后，就要求我厅尽快研究贯彻意见。我省在利用市场机制配置土地资源方面一直走在全国前列，早在2001年，我省就在全国率先开展经营性用地公开出让制度，比国家推行经营性用地公开出让制度早了1年时间，而实行工业用地公开出让，我省已有部分地区在31号文件下发前就已进行尝试，并取得了成功。所以，省国土资源厅在总结以往工作实践的基础上形成的《江苏省工业用地招标拍卖挂牌实施办法》很快得到了省政府批准，2007年2月25日省政府办公厅正式行文，发布施行，这在全国也是第一家出台工业用地公开出让具体操作办法的省份。《办法》的出台，标志着江苏工业用地供应已全面进入公开出让的轨道。

　　最后，简要介绍了我省工业用地公开出让办法的主要特点

　　实行工业用地公开出让，是深化国有土地使用制度改革的又一重大突破，将彻底改变工业用地以协议方式供地的格局。这就要求我们要按照“公平、公正、公开”的市场原则，调整原有工业用地供应程序。但我们也注意到，工业用地由于涉及门类多、行业特点强，比经营性用地更加复杂。为此，我们在制定“实施办法”时，在充分考虑到工业用地特殊性的基础上，本着“程序严谨、操作简便、信息透明、结果公正”的指导思想，有针对性地设计操作程序。我省“实施办法”具有以下几个方面的特点：

　　一是为了增强工业用地供应的前瞻性和主动性，《办法》规定各地要按照“十一五”发展规划确定的发展目标，科学合理地编制符合本地特点的产业发展规划，在此基础上，按照市场导向和时序安排制订年度工业用地公开出让计划，并向社会予以公布。公布公开出让计划，就是为招商选资提供用地指南和信息。

　　二是《办法》根据现时工业用地的具体情况，为投资者提供了取得土地的两种路径。一种是地方政府根据产业发展要求，主动设定土地使用条件，编制公开出让方案，通过市场公开选择符合条件的投资者；另一种是投资者可以根据政府发布的公开出让计划提出用地预申请，地方政府根据其提出的用地预申请对照产业发展要求，有针对性地设定土地使用条件、编制公开出让方案。在公开、公平、公正的市场竞争条件下，一般情况下，该投资者是能取得属意的工业用地。

　　三是为了做好与现行工业项目基本建设审批程序的衔接，《办法》将工业项目建设程序由原来的“先立项、后供地”调整为“先供地、后立项”，大大简化了审批环节。同时，为了提高政府相关部门的工作效率，《办法》还规定了工业项目立项审批和环境评价的时限，在一定程度上也降低了投资者不必要的行政审批成本和投资风险。

　　四是为了强化工业用地批前、批中、批后各个环节的监管，“办法”要求各职能部门要强化工业用地全程跟踪管理，实行工程竣工验收制度。目的就是为了规范土地使用者的用地行为，防止资本恶意并购、垄断并购等恶意圈占土地现象的发生，确保我省经济和社会健康发展。 　　

　　另外，江苏省国土资源厅利用处吴飞教授还对《江苏省工业用地招拍挂出台办法（试行）》进行了详细的解读，使与会人员更加清晰、更加深刻的认识了我省实施工业用地招拍挂的意义和细则。

　　四小时的论坛很快就结束了，但带给行业内的思考却是深刻的。