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索引号: 014150528/2019-00179 文号: 苏资规发〔2019〕215号 发布机构:
生成日期: 2019-05-31 组配分类: 公开文件 有效期: 长 期
公开形式: 网站,文件 公开形式: 主动公开 公开范围: 面向全社会
对市政协十四届三次会议第138号提案的答复
 

吴金凤(等)委员:

您提出的关于完善农村集体建设用地流转的提案收悉。现答复如下:

一、苏州农村集体建设用地流转的发展阶段

苏州农村集体建设用地流转始于上世纪90年代初,随着经济社会发展,特别是城乡一体化的全面推进,我市农村集体建设用地流转政策也按照新的土地管理政策要求相应进行了深入探索与实践。苏州市农村集体建设用地流转主要经历了以下几个阶段:

(一)明晰产权,出台集体建设用地流转办法。上世纪80年代,苏州是全国乡镇企业发展最早、数量较多的地区之一,到了90年代,随着市场经济制度的建立,乡镇企业在管理体制、经营机制等方面的弊端日趋突出,渐渐失去竞争力,逐步走上了合资、联营、兼并、作价入股等道路。同时产权制度改革的推行,使乡镇企业投资主体发生了很大变化,集体土地使用权必然会通过各种途径要进入市场。因此我市在1996年就开始进行存量集体建设用地流转的探索和实践。出台了《苏州市农村集体存量建设用地流转管理暂行办法》(苏府〔199687号),允许集体存量建设用地使用权可以有条件地转让、出租、作价入股,实行了集体建设用地有偿、有限期流转的土地使用制度。我们着重解决了以下几个问题。一是界定产权主体。乡(镇)、村办企事业单位或其他土地使用者使用的集体建设用地,其所有权属于乡(镇)或村集体经济组织,使用权属于使用土地的独立法人单位或个人;二是明确流转范围和对象。文件明确流转范围是苏州市城区规划区、县级市人民政府所在地的镇以及国家、省级开发区范围外的集体建设用地,流转对象是由于兼并、转换经营机制等情况造成土地使用权属或实际使用者发生变更的集体经济组织内部的企业;三是确定流转方式和程序。集体建设用地使用权流转参照国有土地使用权出让审批权限报批。流转双方须签订流转合同,由土地管理部门根据国家法律、法规,参照国有土地出让合同文本,针对流转方式制定流转合同文本,并对合同履约情况进行监督检查;四是规范流转收益分配和管理。集体建设用地流转或按年租制方式出租,流转方必须向政府缴纳土地收益,缴纳标准为市政府确定的最低保护价的30%或年租金的30%。流转方向政府缴纳的土地流转收益,实行市、县级市(郊区)和乡(镇)政府三级分成。集体土地所有权者取得的土地收益,由乡(镇)集体经济组织的资产管理机构负责管理,主要用于发展农村经济、基础设施的投资和安置农民的就业和生活。

(二)规范管理,拓展集体建设用地流转范围。2002年,我们借鉴了规划区外集体土地流转的经验,进一步拓展集体土地流转范围,在城市规划区内也开展了集体建设用地流转试点,出台了《关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见》(苏府办〔200276号)。试点意见主要内容有三个方面:一是拓展了流转的范围。允许城镇规划区内的存量集体建设用地和已办理农用地转用和非农建设用地使用手续后的集体土地入市流转。二是强调了集体建设用地流转的原则。所流转的集体建设用地补须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划,凡涉及农用地转为建设用地,必须依法办理农用地转用手续后才能流转供地,供地的项目也必须符合产业政策和供地政策。三是进一步明确了土地收益分配原则和方式。可以采取年租制、一次性流转转让、作价入股方式等方式。实行年租制的,每亩年租金不得低于4000元,政府、集体经济组织、农民收益按照20%40%40%比例分配;一次性流转转让的,必须按照征收土地的标准落实补偿安置;以集体经济组织入股方式流转的,即可以采取保底分红的方式,农民每年每亩的收益分红不得低于1200元,也可以采取现一次性补偿再分红,对农民的一次性补偿每亩不得低于1万元,每年每亩的收益分红不得少于700元。采用年租制和作价入股方式享受收益的对象农民失去土地后调整承包面积的,则为集体经济组织全体成员,不调整承包面积的则为该承包经营的农民。收益分配在原87号文件的基础上向农民进一步倾斜。

二、集体建设用地流转工作遇到的问题和困难

从我市多年实践看,农村集体建设用地流转,有利于合理分配土地收益,切实维护农民土地合法权益;有利于降低土地成本,降低中小创业者起步难度;有利于提升城乡建设用地节约集约利用水平;有利于城乡土地统一管理,实现同地、同价目标。但正如您所言,在实际操作过程中也遇到了以下几个方面问题:

(一)城乡建设用地“同地同价不同权”。因集体建设用地使用权在抵押融资、权能实现等方面与国有土地存在较大差距,用地单位使用集体建设用地的积极性不高、意愿不强,近10多年来,我市集体建设用地市场逐渐萎缩,流转量呈逐年下降趋势。部分地区集体建设用地一级市场的供应基本停止,集体建设用地流转工作主要集中在存量二级市场,包括存量集体资源的盘活、再次流转的管理等。此外,部分已流转的集体建设用地通过使改征等途径变更为国有建设用地或被拆迁,退出了集体建设用地使用权。

(二)土地和房屋产权主体不一致问题。采取年租制方式流转的集体建设用地,土地使用权人一般是村级集体经济组织,而房屋产权人为实际使用的企业。两证不一既影响了抵押,在租赁到期后,如何处置成为另一个难题。

(三)土地流转缺乏项目准入和退出机制。在国有建设用地市场,各市(区)政府(管委会)一般都建立了新增用地项目预审机制,通过项目评审的方予以供地。但在集体建设用地市场,由于没有类似的项目准入机制,引进的部分项目质量难以保证,后续跟踪管理不到位,由于涉及村集体收益,村集体对于低效利用土地的项目退出引导力度不够。

三、优化集体建设用地流转制度的措施

按照高质量发展的要求,以“三优三保”专项行动以及乡村振兴等工作为契机,我市在盘活利用农村存量资源、优化农村建设用地布局和壮大农村集体经济等方面不断加大工作力度。

(一)扩展农村集体经济组织资产收益渠道,降低对土地流转收益的依赖。为进一步优化城乡布局,加快农村转型升级步伐,提高农村集体建设用地的使用效率,市政府于2013年印发了《关于鼓励积极盘活存量建设用地促进土地节约集约利用的实施意见》(苏府规字〔20134号),鼓励农村集体经济组织将依法拥有的存量建设用地,按城乡规划所确定的用途,开展除商品住宅外的多种方式高效利用;对原存量不足的农村集体经济组织,按照留物业的方法,壮大村级集体资产,所产生的土地收益专项用于本集体经济组织成员生活补贴、公益事业建设和资产保值增值投资建设项目;以提高节约集约用地水平为目的,同时壮大农村集体经济组织实力,增加农村居民财产性收入。

(二)推动低效利用集体建设用地再开发,促进集体建设用地节约集约利用。由于我市村级工业发展较早,集体建设用地中工业用地规模较大,但存在产出低、资源消耗大、污染重、安全隐患多等问题,部分企业已不符合现在的产业发展要求。市政府于2017年印发了《关于促进低效建设用地再开发提升土地综合利用水平的实施意见》(苏府〔201760 号),各地结合“三优三保”、“263”、“331”等专项行动,通过“退二还一”、“退二优二”等方式,促进低效利用的集体建设用地再开发,提升集体建设用地节约集约水平。

(三)大力扶持符合产业发展规划的优质企业,解决企业用地产权问题。对于符合土地规划、城镇规划以及各地产业发展规划的优质项目,为支持和服务企业发展,我市也有多种渠道解决企业不动产产权明晰问题。一种是办理使改征手续,将集体建设用地依法征收为国有后,通过协议出让的方式,将国有建设用地使用权供给企业,实现土地使用权和房屋所有权产权主体的统一,以便企业办理不动产权证并进行抵押融资。另外一种是办理续流转手续,以常熟市实际操作为例,由流转租赁企业向村集体经济组织提出续租土地申请,出租方同意续租的,经属地政府审核同意并报经市政府批准后,出具同意流转的批复文件。流转租赁企业凭批复文件、流转协议等向不动产登记机构申请办理不动产权证换发手续,不动产登记机构换发不动产权证,标注土地租赁事项,并按规定办理不动产抵押登记。

下一步,我们将在国家和省的统一部署下,按照农村土地制度改革工作安排和建立城乡统一的建设用地市场工作要求,统筹考虑国有和集体两个市场。对于利用流转集体建设用地发展工业产业的,参照国有建设用地出让地块的管理方式,明确产业准入和批后监管要求。一是建立包括投入、产出、环境影响、安全生产、能耗等指标要求在内的产业项目预审机制,把好项目准入关;二是将投入、产出等指标纳入流转协议,通过履约保证金或履约保函的形式,约束企业按照协议要求开发建设,切实加强批后监管,促进土地高效利用。

苏州市自然资源和规划局

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