【案例】

    某市国土资源局以拍卖方式将宗地号为0089的建设用地使用权出让给a公司，用作大型商贸城的建设。双方在拍卖后签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：该块宗地的用途为商业用地；以地上60米为上限，以地下30米为下限，高差为90米。合同签订后，a公司支付了全部价款，国土资源局为其办理了土地使用权证书。一个月后，国土资源局挂牌出让0089号宗地以地下30米为上限，以地下70米为下限，高差为40米的建设用地使用权，并将此块土地的建设用地使用权出让给了b公司，并签订了《国有建设用地使用权出让合同》。a公司得知后，认为国土资源局侵犯了自己的权益，向国土资源局提出异议，要求国土资源局收回b公司的建设用地使用权。国土资源局解释说，他们的做法是将建设用地使用权进行立体分割后，分别进行出让，不存在违法违规行为。a公司不服，遂向上级主管部门提起行政复议。

    【疑惑】

    国土资源局能否将同一宗地的建设用地使用权分层出让？

    【解析】

    本案主要涉及建设用地使用权分层出让的问题。

    建设用地使用权分层出让，是指将国有建设用地使用权，立体分割成多个不同高度且不相重叠的建设用地使用权，再分别进行出让的行为。分层出让的前提，是将土地看成作一个空间，享有“空间权”，而不是看作一个平面。所谓“空间权”是指于空中或地中横切一断层而享有的权利，抑或对土地地表上下之一定范围内的空间的权利。在传统的土地法律理论和制度中，并不存在独立的空间权概念。罗马法采用的是“谁拥有土地便拥有土地上下的无限空间”的绝对土地所有权理念。而自19世纪以来，随着经济、科学技术的发展以及交通拥挤、住宅紧缺等各种社会问题的出现，土地所有的个人独占性与土地利用的社会公共性之间的矛盾激化，国家开始限制土地所有者对空间享有的绝对权利。所有权由绝对性的支配权演变为相对性的支配权，至今发展为空间权的法律制度。

    在我国，随着经济发展速度不断加快，城市人口剧增，住房紧张，交通拥挤，环境污染严重，人地矛盾的日益突出，“空间不足”和“空间浪费”的问题日益凸现，合理利用空间是城市科学可持续发展的迫切需要。随着人们对空间利用的关注程度不断提高，对“空间权”的立法也随即展开。2007年10月1日实施的《物权法》引进了“空间权”这种现代物权法新发展出来的物权制度，将国土资源管理，特别是土地管理，带入了一个新的时代。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。” 同时，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第2条也作出了相应的规定：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定。”依据这些规定，国家可将土地进行立体的纵向分割，即将土地分成不同高度的空间，既可以在同一宗土地上为一个人设立一个建设用地使用权，也可以为两个以上的人分别设立若干个相互之间不冲突的建设用地使用权。

    在本案中，国土资源局分别与a公司和b公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，在合同中明确了各自建设用地使用权的上下界限，并且上下界限并不冲突，根据《物权法》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的有关规定，国土资源局的出让行为是合法的。

    建设用地分成出让，可以避免资源的浪费，更加节约集约利用土地，是土地管理的又一创新。但是，国有建设用地使用权的分层出让，还有一些问题需要解决，比如如何避免各建设用地使用权分层设立后使用权人之间的权利冲突，如何确定建设用地使用权分层设立后的出让金标准等，这些问题还有待深入的研究，在实践过程中，找出解决的方法。